04 DIC 2002

Lavori Pubblici: Audizione Bianchi (Banca d'Italia) nel seguito dell'indagine sulla situazione infrastrutturale del Paese

[NON DEFINITO] | - 00:00 Durata: 1 ora 15 min

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Seguito dell'indagine conoscitiva sulla situazione infrastrutturale del Paese e sull'attuazione della normativa sulle grandi opere: audizione del Direttore centrale per la vigilanza creditizia e finanziaria della Banca d'Italia Bruno Bianchi.

Registrazione audio di "Lavori Pubblici: Audizione Bianchi (Banca d'Italia) nel seguito dell'indagine sulla situazione infrastrutturale del Paese", registrato mercoledì 4 dicembre 2002 alle 00:00.

La registrazione audio ha una durata di 1 ora e 15 minuti.
  • Relazione iniziale di Bruno Bianchi, Direttore centrale per la vigilanza creditizia e finanziaria della Banca d'Italia

    Il presidente Grillo ricorda che uno degli scopi che la Commissione si prefigge con l'indagine conoscitiva in titolo è quello di verificare la praticabilità finanziaria del piano strategico per la realizzazione delle infrastrutture, varato dal Governo. A tale riguardo l'intervento del dottor Bianchi potrà essere utile nel comprendere l'efficacia delle norme recentemente introdotte nel settore dei lavori pubblici, nonché per capire se lo stesso mercato può reagire positivamente al nuovo tessuto normativo, facilitando la canalizzazione delle risorse private per il sostegno di investimenti cospicui.<p>Il dottor Bianchi, direttore centrale della vigilanza creditizia e finanziaria della Banca d'Italia, osserva preliminarmente che l'attenzione che la Banca d'Italia sta avendo nei confronti della finanza di progetto nasce dalla consapevolezza dell'enorme deficit infrastrutturale che caratterizza il Paese e che produce una perdita nella competitività con gli altri paesi. Dopo avere ricordato che lo stesso Governatore della Banca d'Italia nella relazione del 1993 aveva posto l'accento su questi aspetti negativi che determinano un divario nelle infrastrutture, stimato in circa un terzo rispetto agli altri paesi industrializzati, si sofferma sul ruolo che il capitale privato può assumere nel finanziamento delle infrastrutture. I benefici del coinvolgimento del capitale privato sono in primo luogo riconducibili a guadagni di efficienza ed in secondo luogo collegati al risparmio sulla finanza pubblica. In particolare, la finanza di progetto applicata alla realizzazione di infrastrutture costituisce uno strumento per attrarre capitali privati nella realizzazione di opere che il mercato, da solo, non riesce ad avviare o per insufficienza della convenienza economica o per esternalità non valutabili.<br>Con riferimento alle caratteristiche identificative e all'ambito di applicazione della finanza di progetto, si deve constatare che il finanziatore considera la validità del progetto in funzione della prospettiva di flussi di cassa attesi, che costituiscono la garanzia primaria per il rimborso del prestito e per la remunerazione del capitale di rischio. A tale iniziativa corrisponde, di solito, la costituzione di una società ad hoc con l'obiettivo di realizzare l'opera. Un'altra caratteristica della finanza di progetto attiene alla partecipazione dei vari soggetti, pubblici e privati: la Pubblica Amministrazione - in sede di programmazione e di affidamento delle concessioni -, le imprese concessionarie, i soggetti finanziatori, nonché i fruitori finali dell'infrastruttura o del servizio.<br>Con riguardo alle esperienze applicative di questa tecnica di finanziamento, le prime operazioni di project financing si sono avute, a partire dagli anni novanta, nei settori dell'energia elettrica e nella realizzazione di opere in ambiti diversificati. Tuttavia, il ricorso a tale tecnica risulta ancora contenuto in Italia dal momento che si è dovuto confrontare con un quadro normativo frammentario ed inadeguato. In particolare, il legislatore nazionale è intervenuto ripetutamente in questa materia, a partire dalla legge n. 415 del 1998 che per la prima volta ha disciplinato l'istituto. Una seconda serie di interventi è poi stata introdotta con la legge n. 443 del 2001 e con il relativo decreto legislativo di attuazione. In tali provvedimenti si introduce una disciplina speciale, affiancata a quella generale in materia di lavori pubblici, volta ad accelerare il processo di realizzazione delle infrastrutture ritenute strategiche. E' stato così varato il primo programma di infrastrutture strategiche con delibera CIPE del dicembre 2001. Inoltre, si prevede di utilizzare, oltre allo strumento tradizionale della concessione, quello dell'affidamento unitario dei lavori ad un contraente generale che a differenza del concessionario - responsabile anche della gestione dell'opera finita - si assume l'onere di anticipare i mezzi finanziari necessari a realizzare l'infrastruttura. Ulteriori interventi normativi hanno poi riguardato, con la legge finanziaria dell'anno scorso, la Cassa depositi e prestiti, mentre il decreto-legge n. 63 del 2002 ha previsto l'istituzione di Infrastrutture S.p.A.<br>Nella finanza di progetto, tuttavia, un ruolo sempre più importante dovrà essere ricoperto dalle banche chiamate ad assolvere funzioni di controllo, di consulenza e di erogazione del prestito. Le banche, in particolare, interverranno quindi nella finanza di progetto sia come consulenti finanziari sia come partecipanti al finanziamento del progetto. Mentre in passato tali attività venivano assolte da una pluralità di banche, negli ultimi anni, invece, si assiste all'operatività di un modello integrato. Inoltre, un momento cruciale dell'attività di consulenza è costituito dall'asseverazione del piano economico-finanziario, allegato alla proposta dei promotori, sulla cui natura, peraltro, sono emerse posizioni divergenti tra l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici e lo stesso sistema bancario. Certamente, il finanziamento delle infrastrutture tramite la finanza di progetto esige l'esistenza di personale specializzato che sia in grado di individuare e gestire i rischi connessi alle diverse fasi del procedimento. Le esperienze e le competenze necessarie sono quelle tipiche degli ex istituti di credito speciale. Tuttavia, anche altri soggetti possono avere un ruolo nel finanziamento delle opere pubbliche: ad esempio i fondi chiusi riservati a investitori professionali oppure i fondi previdenziali, mentre non appare secondaria neppure la prospettiva di un coinvolgimento da parte delle fondazioni di origine bancaria, in virtù della loro vocazione a intrattenere rapporti con il territorio e a sostenere lo sviluppo socio- economico. D'altro canto, deve ribadirsi che le fondazioni, pur restando persone giuridiche senza scopi di lucro, possono utilizzare i propri mezzi patrimoniali, fermo restando che essi dovranno essere gestiti secondo criteri di prudenza. A tale riguardo è quindi verosimile il coinvolgimento delle fondazioni in iniziative di finanza di progetto come ad esempio nell'assunzione di partecipazioni societarie di minoranza. Infine, uno dei fattori a cui è legato maggiormente il successo della finanza di progetto è la qualità dell'azione delle pubbliche amministrazioni sia nella fase di programmazione dell'opera sia nella capacità di suscitare l'interesse del settore privato.<br>Si apre il dibattito. <br>Indice degli interventi<br>L'audizione comincia alle 15h15<br>Presidenza del Presidente <strong>Luigi Grillo</strong><br>
    0:00 Durata: 31 min 51 sec
  • Donato Tommaso Veraldi (Mar-DL-U)

    Il senatore Veraldi, pur condividendo l'approccio seguito dal dottor Bianchi circa le variegate funzioni che le banche possono assolvere nel finanziamento delle infrastrutture, ritiene tuttavia preoccupante che nel Paese si registri una notevole diversificazione dei tassi di interesse e del costo del denaro che si traduce soprattutto in una penalizzazione per le realtà del mezzogiorno. Di fronte a questo fatto oggettivo sembra allora poco probabile che una società di progetto abbia l'interesse a presentare nel sud progetti di finanziamento delle opere. In tal senso, si rende necessaria un'opera finalizzata a riequilibrare i fattori che sono stati indicati, senza la quale sarà difficile superare il deficit infrastrutturale che attanaglia soprattutto le regioni meridionali. <p>Osservazioni e quesiti dei Commissari
    0:31 Durata: 5 min 15 sec
  • Presidente

    Il presidente Grillo, dopo avere espresso apprezzamento per i contributi e le analisi presenti nell'intervento del dottor Bianchi, si sofferma in particolare sulle caratteristiche che devono possedere alcuni attori che possono concorrere al successo della finanza di progetto: in primo luogo un ruolo rilevante sarà assolto dalle banche e, per tale ragione, è auspicabile che le stesse siano dotate di una moderna ed attrezzata struttura organizzativa. In secondo luogo, un altro soggetto fondamentale è rappresentato dal mondo imprenditoriale nel quale forse si rende necessario un cambiamento culturale affinché possano essere percepite appieno le prospettive che si aprono con l'applicazione della finanza di progetto. Il ruolo dell'imprenditore privato è tanto più essenziale in una fase storica nella quale si assiste al ridimensionamento dell'intervento dello Stato dall'ambito dei differenti settori economici, questione, quest'ultima, che impone di attrarre le risorse private necessarie ad avviare e realizzare le infrastrutture. In tale senso, le recenti modifiche normative che hanno esteso il campo di applicazione della figura dell'appalto integrato muovono dalla logica di consentire agli imprenditori un maggior coinvolgimento anche nella fase di gestione dell'opera pubblica. Anche le fondazioni di origine bancaria possono essere chiamate ad intervenire su queste tematiche, fermo restando che il loro obiettivo primario rimane quello di preservare il patrimonio che hanno ereditato. Tuttavia, questa sana e prudente gestione delle proprie risorse non può escludere che le stesse fondazioni, nell'ottica di diversificare il patrimonio, intervengano in fondi chiusi, laddove, di fronte alla prospettiva di opere redditizie, si verifichi la possibilità che tali fondi possano garantire rendimenti apprezzabili. Se questo scenario si concretizzerà le fondazioni potranno avere un effetto di stimolo anche per i risparmiatori operanti nel mercato, così calamitando le risorse private necessarie ad attuare i progetti. <br>
    0:37 Durata: 8 min 20 sec
  • Bruno Viserta Costantini (DS-U)

    Il senatore Viserta Costantini ritiene che le analisi effettuate dal dottor Bianchi sollecitino una valutazione complessiva sui diversi limiti che ancora impediscono l'applicazione efficace della tecnica di finanza di progetto. Infatti, non si può più sostenere che l'arretratezza del quadro normativo possa ancora pregiudicare le possibilità di successo di tale tecnica di finanziamento, dato che negli ultimi mesi sono stati diversi gli interventi normativi che certamente hanno fatto chiarezza nella disciplina dell'istituto. Tuttavia, permangono altri limiti a cominciare dal fatto che non tutte le opere sono in grado di consentire quei ritorni economici che giustificano investimenti da parte del capitale privato; ciò configura un limite vistoso nella possibilità di utilizzare la finanza di progetto in considerazione del fatto che molte opere pubbliche non sembrano avere tali connotati di redditività. Inoltre, riprendendo le considerazioni già espresse in occasione di altre audizioni, sottolinea che la stessa opera potrebbe avere una più limitata convenienza in realtà arretrate, come quelle del mezzogiorno. Un ulteriore ostacolo resta poi l'azione delle pubbliche amministrazioni che dovrebbero impostare i progetti con maggiore creatività e professionalità. In tal senso, condivide il richiamo ad una svolta culturale più volte fatto dal presidente Grillo, ma teme che occorreranno molti anni prima che le pubbliche amministrazioni possano adottare comportamenti virtuosi. Infine, ritiene che non tutte le banche italiane siano attrezzate, dal punto di vista organizzativo, ad assolvere quella serie di funzioni di consulenza, coordinamento, controllo ed erogazione dei finanziamenti, ricordate dal dottor Bianchi. <br>
    0:45 Durata: 9 min 20 sec
  • Presidente

    Il presidente Grillo, in ordine alle preoccupazioni espresse dal senatore Viserta Costantini e dal senatore Veraldi, ricorda che, di recente, proprio nel mezzogiorno, si è registrata la realizzazione, tramite la finanza di progetto, di un'opera preposta allo smaltimento dei rifiuti mediante la tecnica della termovalorizzazione. Inoltre, nella concreta applicazione della finanza di progetto, non bisogna seguire gli schemi rigidi: è infatti del tutto plausibile che lo Stato possa contribuire in maniera differenziata a seconda dell'opera. Se ciò è vero, sarà dunque prospettabile un contributo da parte del settore pubblico più ampio nelle realtà che sono maggiormente arretrate, come quelle del mezzogiorno, o addirittura nella realizzazione delle cosiddette opere fredde come, ad esempio, carceri ed ospedali. In ogni caso, resta fondamentale il ruolo tonificante collegato all'utilizzazione dell'ingente risparmio privato che la finanza di progetto può veicolare sulle infrastrutture. <br>
    0:54 Durata: 3 min 52 sec
  • Replica di Bruno Bianchi

    Il dottor Bianchi, rispondendo ai quesiti e alle osservazioni avanzate dai senatori intervenuti, si sofferma sul problema della presunta diversificazione del costo del denaro in diverse realtà del Paese: si tratta di un problema che è stato affrontato da diversi provvedimenti, nell'ottica di puntare ad un prezzo definito del credito. Tuttavia, tale impostazione poteva essere accettata nell'ambito di un sistema economico regolamentato, ma non anche nella prospettiva attuale nella quale i prezzi dei beni e dei servizi sono determinati dalla formazione della domanda e dell'offerta sul mercato. Pertanto, non è più immaginabile un unico prezzo perché ciò potrebbe generare dei rischi, come è dimostrato dalla recente esperienza dell'Argentina. Tuttavia, il divario tra nord e sud del Paese nel costo del denaro e nei tassi di interesse non sembra essere reale dal momento che il differenziale è inferiore a un punto percentuale. In ogni caso, se nel sud si registrano perdite superiori significa che i tassi lì applicati sono stati troppo bassi. In aggiunta a queste considerazioni, poi, bisogna tener conto che le società di progetto operano in una prospettiva nazionale e sempre più internazionale e, sotto tale profilo, preoccupazioni di ordine localistico non sembrano fondate. Con riferimento alla presenza di banche nel Paese ritiene che quelle esistenti siano fin da ora in grado di svolgere un ruolo attivo nell'applicazione della finanza di progetto, ricordando, tra l'altro, che nel campo internazionale a tali caratteristiche rispondono la Banca mondiale, la Banca europea degli investimenti, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo. A questo riguardo, in Italia sono già presenti almeno una decina di banche idonee a essere coinvolte nel funzionamento della finanza di progetto, tecnica che ha una possibilità applicativa assai vasta e tale da includere non solo opere strategiche, ma anche aeroporti, acquedotti, inceneritori, porti turistici. In ordine al ruolo degli imprenditori vi è certamente bisogno di chi sappia progettare, costruire e gestire l'opera; se in passato era difficile trovare in un unico soggetto tutte queste qualità, oggi, invece, è possibile immaginare che attraverso le società di progetto si potranno integrare tutte queste differenti professionalità. In relazione al coinvolgimento di altri soggetti finanziatori, oltre alle banche, non vi è un limite di presenza che possa essere imposto ai fondi chiusi nell'attività di finanziamento delle opere pubbliche: il successo di tale innovativa tecnica dipende infatti da una pluralità di soggetti. Infine, sul problema della non redditività di molte opere pubbliche, ritiene che si possa immaginare, ad esempio nell'Italia meridionale, un contributo dello Stato più significativo o una maggiore durata del rapporto concessorio, in modo da sfruttare con flessibilità le caratteristiche tipiche della finanza di progetto. Per quanto infine concerne i limiti che ancora sono presenti all'interno delle pubbliche amministrazioni, occorre un approccio più pragmatico, tenendo conto del fatto che molte delle funzioni delle burocrazie pubbliche possono essere assolte - come già accaduto in alcuni processi di privatizzazione - da parte di advisor.<p>Il presidente Grillo, dopo aver ringraziato il dottor Bianchi, il dottor Tusini Cottafavi e la dottoressa Pietraforte, dichiara conclusa l'odierna audizione e rinvia il seguito dell'indagine conoscitiva. <br>La seduta termina alle 16h45. <p>
    0:58 Durata: 17 min 13 sec