La Costituzione tra passato, presente e futuro - Lectio Magistralis del Presidente del Senato Maria Elisabetta Alberti Casellati

Buon pomeriggio buon pomeriggio a tutti
è un onore per me quale direttore del dipartimento di Giurisprudenza
Ricevere questo pomeriggio la Presidente del Senato
Maria Elisabetta Alberti Casellati
In questa nostra aula nel dipartimento Laura principale
Ho la fortuna di svolgere qui
Lezione il pomeriggio i voti degli studenti mi sono ovviamente
Familiari
E sono contento di condividere questa esperienza
Significativa della nostra università
La presidente è un un esempio
Laureata in giurisprudenza
All'università di Ferrara
Ha preso una seconda laurea in diritto canonico all'Università Pontificia lateranense
A esser citato
Seguendo il percorso di legge
La professione di avvocato un avvocato specializzato direi in diritto matrimoniale
Ricercatore universitario
Presso l'Università di Padova ma ancora in diritto canonico ed ecclesiastico
E dal novantaquattro plurime esperienze quale senatore senatrice de la Repubblica
Altri impegni molti numerosi quale presidente della Commissione sanità
E ancora quale Sottosegretario alla Salute
Membro laico del Consiglio Superiore della Magistratura
è un esempio allora un esempio vero per tutti noi
Studi ricerca impegno per la collettività
Si tratta di valori elementi fondanti
Che appartengono all'università che appartengono alla nostra università
Una donna capace di interpretare in maniera straordinaria direi questi elementi fondanti dell'università
C'è un'ora oggi della sua lectio magistralis
L'ascolteremo con interesse e partecipazione
Certi che
Anche con queste sue parole oggi contribuirà ad alimentare per noi
L'interesse l'attenzione per la materia e per gli studi e la ricerca grazie ancora presidente di essere qui a lei la parola prego
Buon pomeriggio a tutti
Ho accolto con vero piacere l'invito dell'amico Giuseppe Consolo a condividere questo momento di approfondimento nel nell'ambito del corso di diritto delle assemblee elettive istituito presso la facoltà di giurisprudenza di questo prestigioso ateneo saluto il direttore Antonio Nuzzo
Tutto il corpo docente il personale amministrativo gli studenti e tutti i presenti
Riflettere sul passato sul presente e soprattutto sul futuro della nostra Costituzione alla luce dell'attuale scenario politico e delle proposte di riforma istituzionale all'esame delle Camere
Significa soprattutto confrontarsi con alcune questioni che richiamano in primo luogo la centralità e la funzione rappresentativa delle istituzioni parlamentari
Tematiche correlate soprattutto al nostro sistema legislativo bicamerale al rapporto tra governo e Parlamento e agli strumenti di democrazia diretta a tale riguardo
Vorrei anzitutto prendere le mosse dalla funzione principale assegnata dalla Costituzione alle Camere ovvero quella legislativa e soffermarmi sull'istituto della cosiddetta navetta come molti di voi probabilmente già sanno in seno all'Assemblea costituente la decisione di preservare il sistema beh bicamerale dette ereditato dal Regno d'Italia
Fu dettata da una serie di ragioni la necessità di una maggiore ponderazione di un migliore approfondimento tecnico dei testi legislativi
L'opportunità di una diversa articolazione della rappresentanza popolare nella seconda camera
La convinzione di una maggiore attitudine del sistema bicamerale ad assicurare la stabilità degli esecutivi ed equilibrio nell'organizzazione dello Stato
L'assetto istituzionale disegnato dei costituenti prevede quindi un sistema bicamerale paritario
In cui salvi i criteri anagrafici per l'elettorato attivo e passivo la presenza di senatori a vita ed era la ripartizione dei seggi
Su base regionale per il Senato
Lei solleva rilevanti differenze tra le Camere sono di tipo interno ovvero relative alla loro organizzazione e alle norme procedimentali imposte dei rispettivi regolamenti
Anche con riferimento al dibattito sul procedimento legislativo bicamerale nella seduta del quindici ottobre mille novecentoquarantasette prevalse la soluzione prospettata da Mortati di lasciare libero svolgimento della prassi parlamentare la composizione degli eventuali conflitti
Sarebbe quindi è spettato le due Camere attraverso la propria autonomia regolamentare
Provvedere a disciplinare le modalità mediante le quali giungere all'approvazione di un identico testo destinato ad essere promulgato quale legge della Repubblica
In questo quadro l'istituto della navetta sul piano del diritto parlamentare nasce quindi come corollario del bicameralismo perfetto che contraddistingue il nostro sistema
E della necessaria identità dei testi legislativi approvati dalle due Camere
Questa espressione indica infatti quella particolare in fase del procedimento legislativo che interviene successivamente alla modificazione da parte di una camera
Di un Progetto di legge già approvato dall'altra io e la conseguente necessità di un ulteriore esame presso quella dove si era svolta la sua prima lettura
Tuttavia secondo il principio di economia procedurale ma anche al fine di evitare duplicazioni che potrebbero innescare un meccanismo senza fine
I regolamenti per parlamentari hanno previsto che in seconda lettura il procedimento legislativo sia limitato alle sole modificazioni apportate dall'altro ramo del Parlamento
E agli emendamenti ad esse correlati o consequenziali
Nell'ordinamento francese questo meccanismo e noto come la regola dell'imbuto ed è fatta rispettare dal con sei Constitució Mele
La delimitazione dell'oggetto si estende ovviamente a ogni fase dell'iter del disegno di legge in terza lettura
Ad esempio esso viene assegnato per l'esame preliminare solo alle commissioni la cui competenza investita dalle modificazioni apportate dall'altra Camera
E la stessa discussione generale in Aula e limitata a quelle modifiche e non più estesa all'intero provvedimento
Particolare rilievo rivestito poi dalla disciplina dell'emendabilità dei disegni di legge approvati da una camera e rinviati all'altra con una valutazione di ammissibilità che si estende non solo al testo modificato dall'altro ramo del Parlamento ma che coinvolge l'impianto complessivo del provvedimento e la sua coerenza interna
Un riferimento specifico mi meriti inoltre la questione relativa ad eventuali ammissibilità di un maxi emendamento
Sia quando si è integralmente sostitutivo di un articolo unico di una proposta di legge sia eventualmente quando proponga l'accorpamento in un unico articolo
Di più articoli di un progetto di legge compresi quelli sui quali si sia realizzata la doppia deliberazione conforme
Come è noto si tratta di ipotesi collegabili all'esigenza per il governo di accelerare l'iter legislativo attraverso l'apposizione della questione di fiducia
A tale riguardo
è opportuno ricordare che al Senato è stata messa sia la presentazione di un maxi emendamento interamente sostitutivo di un articolo unico di un progetto di legge nella quattordicesima legislatura sia di un maxi emendamento che accorpava più articoli solo parzialmente modificati dalla Camera nel mille novecentonovantacinque
Ma la casistica estremamente ampia ed articolata
Ed in questo quadro non vi è chi non veda il ruolo incisivo delle presidenze di Camera e dissennato
Che pur nell'oggi nell'oggettività di chi dei criteri adottati si devono far carico di un effettivo un momento di frizione politico istituzionale tra le volontà delle due Camere
Occorre inoltre dar conto della cedevolezza della disciplina parlamentare della navetta in presenza del ricorrere di determinati presupposti
Tipizzati nella per nella prassi o collegati alle esigenze di carattere costituzionale
Come ad esempio la necessità di garantire sempre un'adeguata e coerente copertura finanziaria
Nel rispetto dei vincoli di bilancio di cui all'articolo ottantuno della Costituzione
A voler trarre una sorta di bilancio sul funzionamento della navetta
Emerge quindi con chiarezza il suo legame indissolubile al mantenimento di un sistema bicamerale paritario
Nel quale non sono previsti altri modi di regolazione dei conflitti tra le due camere
Invero il didattico ultratrentennale sulla riforma costituzionale il progetti di revisione complessiva che ne sono seguiti
Ci sono incentrati a vario titolo sul superamento della navetta al fine di uno snellimento e di una maggiore velocità dei processi decisionali in questa direzione si ponevano la proposta della commissione bicamerale per le riforme nel costituzionali nella tredicesima legislatura
Nonché il Progetto di revisione costituzionale della quattordicesima legislatura e il più recente disegno di riforma costituzionale della diciassettesima legislatura entrambi questi ultimi resti Inti dall'elettorato
Peraltro proprio a seguito del referendum del quattro dicembre due mila e sedici
Si è andato affermando l'orientamento che suggerisce di velocizzare il procedimento di decisione parlamentare
Con la sola revisione dei regolamenti parlamentari come peraltro il Senato ha fatto proprio in questo avvio di questa legislatura
Sotto questo profilo riprendendo la tesi della centralità del Parlamento delle potenzialità del bicameralismo perfetto sono state avanzate varie proposte tutte meritevoli di approfondimento tre S ricordo a titolo e semplifichi esemplificativo
La proposta di far svolgere un esame contestuale
Da parte delle due Camere di distinti disegni di legge approfonditi parallelamente su un modello progetto procedimentale adottato per la disputa discussione del Documento di economia e finanza
Ovvero l'idea di istituire una commissione bicamerale di una cosiddetta conciliazione legislativa
Con il compito di fornire intanto in caso di contrasto tra le due camere una soli una soluzione arbitrale da sottoporre alle rispettive assemblee si tratta come ho detto di un'ipotesi ancora in corso di studio e comunque meritevoli di accurate seria riflessione
Anche per scongiurare il rischio di adottati adottare strumenti che potrebbero rivelarsi meno efficienti di quelle attuali
Del resto come si evince dal dal monito della sentenza della Corte costituzionale numero trentacinque del due mila e diciassette
Per il bene della democrazia parlamentare non viene censita di due rami del Parlamento non identici ma di due vecchi camere ben coordinate tra di loro
La seconda riflessione
Che desidero svolgere quest'oggi riguarda alcuni aspetti del rapporto fiduciario tra Parlamento e governo e la loro collocazione nel sistema bicamerale paritario
Settant'anni di storia repubblicana hanno infatti dimostrato che nonostante le procedure per viste dall'articolo novantaquattro della Costituzione siano rimaste sostanzialmente inapplicate
E le crisi di governo quasi esclusivamente extra parlamentari
Il Parlamento è sempre stato chiamato a svolgere un ruolo fondamentale insostituibile di verifica e di controllo
Come è noto l'articolo novantaquattro della Costituzione prevede che il governo debba avere la fiducia delle due Camere
Ne discende un vincolo di coerenza tra le procedure del rapporto fiduciario presso il Senato presto la Camera tale che è sufficiente che questa venga meno in uno solo dei due rami del Parlamento perché il governo sia obbligato a rassegnare le proprie dimissioni
E in questa sede più che dei Lungarni sulle vicende sulle patologie di tale rapporto sulle diverse tipologie delle crisi di governo delle ultime legislature
Vorrei piuttosto richiamare la vostra attenzione sull'istituto della mozione di sfiducia individuale si tratta di uno strumento non espressamente contemplato dal dettato costituzionale
Ma progressivamente in tratto nel quadro istituzionale perfetto di prassi di convenzioni di consuetudini e degli stessi regolamenti parlamentari
Invero la sfiducia individuale era stata presa in considerazione Giada l'assemblea costituente senza poi trovare ingresso esplicito nel dettato costituzionale
Peraltro l'accenno di cui all'articolo novantacinque secondo comma della Costituzione alla responsabilità personale dei ministeri
Era inteso dall'opinione prevalente come circoscritto alla sfera giuridica e giudiziaria
Per contro la responsabilità politica in sede parlamentare poteva essere fatta valere solo collegialmente
Mentre era ritenuto di spettanza del Presidente del Consiglio pretendere le dimissioni del singolo ministro in nome dell'unità di indirizzo governativo o attivarsi per ottenere per così dire la rimozione
E soltanto negli anni ottanta che prende avvio in sede scientifica ma anche parlamentare un ripensamento circa l'ammissibilità della mozione di sfiducia individuale
E conseguentemente una riflessione su come regolarla
Al fine di impedire che essi insinuarsi un sistema un nel sistema un nuovo pericoloso strumento di instabilità governativa con parere del ventiquattro ottobre mille novecentottantaquattro la Giunta del regolamento del Senato ebbe modo di stabilire che sono ammissibili mozioni o altri strumenti previsti dal Regolamento e che per espressa disposizione di esso debbano essere sottoposte al voto dell'Assemblea
Con cui si chiedono che siano dirette od otto e nere le dimissioni di un ministro in carica
Due alle emozioni agli strumenti di cui sopra si applicano le disposizioni di quegli articoli novantaquattro della Costituzione e centosessantuno del regolamento del Senato per le mozioni di sfiducia al governo
Alla Camera il sette maggio del mille novecentottantasei Bender inoltre aggiunti due commi all'articolo centoquindici del Regolamento nei quali oltre a ribadire il sì l'equiparazione della sfiducia individuale alle regole sulla mozione di sfiducia ai sensi dell'articolo novantaquattro si introduceva un potere discrezionale del presidente dell'Assemblea
Di valutare in sede di accettazione delle mozioni se le stesse in ragione del loro contenuto
Fossero da farmi entrare da quelle di sfiducia individuale in entrambi i casi comunque
Si è ritenuto di procedimentalizzare la richiesta di sfiducia nei riguardi di un singolo ministro alla stregua della disciplina contemplata per le mozioni di sfiducia al governo
In tale cornice
La sfiducia in via di individuale si è quindi venuta a delineare come uno strumento volto a consentire al governo di rimanere in carica sì
Pur con una diversa composizione per realizzare il programma sulla base del quale le camere hanno accordato la fiducia
Soprattutto la mozione di sfiducia individuale permette al Parlamento di intervenire nel caso in cui uno o più ministeri violando i principi fondamentali della collegialità
E le esigenze di solidarietà ministeriale si siano discostati dalle linee programmatiche sullo sulle quali esso ha espresso il suo gradimento
Si può quindi affermare che la mozione di sfiducia individuale pure essendo rivolta al singolo ministro
Riguarda il rapporto fiduciario nella sua interezza ed assume il senso di un'implicita conferma della fiducia per il governo
Escluso il ministro o i ministeri contro cui resta viene presentata in realtà nei casi che si sono presentati all'esame delle Camere e sempre prevalsa la solidarietà della maggioranza di governo e si è sostanzialmente registrata alla difesa
Dell'interessato da parte del Presidente del Consiglio
Che ha così legato i destini del Governo a quelli del ministro interessato dalla Mezio dalla mozione di sfiducia
C'è stata un'eccezione un'unica eccezione che si registra e quella relativa alla vicenda che nella dodicesima legislatura diede origine al voto di sfiducia del Senato nei riguardi dell'allora ministro di Grazia e Giustizia Filippo Mancuso
Sul punto la Corte costituzionale
Chiamata a decidere il conflitto di attribuzioni sollevata dal ministro Mancuso
Con la nota sentenza numero sette del mille novecentonovantasei ha peraltro affermato alla piena conformità alla costituzione della mozione di sfiducia individuale
Nell'ampio quadro che riguarda le funzioni del Parlamento si inserisce infine la questione degli strumenti di democrazia diretta e partecipativa
E tra questi in particolare quello della consultazione referendaria
Nel testo costituzionale il rapporto tra legislazione e referendum è configurato come un rapporto tra regola e d'eccezione
Gli stessi Costituenti del resto erano perfettamente consapevoli del rapporto problematico tra referendum e democrazia rappresentativa Mortati ad esempio propose l'inserimento in Costituzione del referendum propositivo
Ma il suo Progetto venne accantonato per la contrarietà all'idea di affidare la formazione di una legge direttamente al corpo elettorale
Inoltre la circostanza che l'articolo settantacinque secondo comma della Costituzione escluda
In modo esplicito riposta referente al referendum per alcune materie tassativamente indicate né ammetta la proponibilità
Soltanto per alcuni tipi di atti normativi rafforza la tesi che si sia voluto delimitare l'uso dello spesso all'interno di confini ben delimitati
Si vuole infatti evitare che il corpo elettorale potesse alterare il funzionamento della democrazia rappresentativa considerata dai costituenti
Come la forma naturale di espressione della sovranità popolare
Senonché l'esperienza concreta del referendum abrogativo con l'avvallo della giurisprudenza giurisprudenza costituzionale
Ha superato la natura abrogativa dell'istituto e ha finito col conformarsi all'esigenza sempre più avvertita e diffusa nella collettività di consentire l'elaborazione di strategie legislative
Anche da parte del corpo elettorale
Così anche attraverso la progressiva missione di tecniche di drafting legislativo
Come ad esempio quella del ritaglio utilizzate non tanto per abolire una norma quanto per cambiarne la portata o gli F e quel referendum abrogativo sia Berta in modo surrettizio la via per un concorso positivo alla funzione legislativa
In tale prospettiva potremmo dire che il referendum abrogativo contemplato dalla costrutto costituzione pur senza negare la sua natura giuridica formale
Si è adattato all'esigenza di garantire una partecipazione diretta del popolo alle decisioni collettive
Ma occorre anche sottolineare come il ricorso adesso sia stato tanto più frequente quanto in misura maggiore si è avvertita la crisi della rappresentanza e purtroppo la disaffezione dei cittadini alla vita politica
Proprio la storia dei referendum Minitalia aperto il varco a diverse proposte di revisione dell'istituto
Per incoraggiare nuove forme di legislazione popolare e per rilanciare il dibattito sulle forme di democrazia diretta in questa direzione si sono inserite diverse ipotesi di riforma dell'istituto referendario
La commissione bicamerale per le riforme istituzionali istituita nel mille novecento esatto ottanta novantasette ad esempio aveva previsto la possibilità di attivare una consultazione popolare di carattere propositivo
Per deliberare l'approvazione di una proposta di legge ordinaria di iniziativa popolare presentata da almeno ottocento mila elettori
Quando entro due anni dalla presentazione e le camere non abbiano deliberato su di essa
Più recentemente il tema del rafforzamento degli istituti di partecipazione popolare è stato previsto come ipotetici di revisione costituzionale
Dalla commissione per le riforme istituzionali istituita nel due mila tredici
In senso analogo il testo di riforma costituzionale approvato dal Parlamento nel corso della diciassettesima legislatura è bocciato dalla consultazione popolare del quattro dicembre due mila e sedici
Rinviato a una successiva legge costituzionale il compito di stabilire condizione difetti di referendum popolari e di indirizzo nonché di altre forme di consultazioni anche delle formazioni sociali
Da ultimo nella legislatura in corso un progetto di revisione costituzionale approvato in prima lettura alla Camera è attualmente all'esame del Senato
Contempla la possibilità di introdurre nel nostro ordinamento l'istituto del referendum propositivo come corollario dell'iniziativa legislativa popolare
Più in particolare la proposta di legge in questione integra l'articolo settantuno della Costituzione
Prevedendo che una proposta di legge popolare sottoscritta da almeno cinquecento mila elettori
E non approvata dal Parlamento entro diciotto mesi dalla sua presentazione possa essere sottoposta a referendum
Eventualmente in alternativa con una diversa proposta di legge avanzata dalla Camera previo giudizio di ammissibilità della corte costituzionale sulla ricorrenza di determinati presupposti
Come comprenderete il mio ruolo non mi consente di entrare nel merito di un dibattito che in questo momento è prerogativa assoluta delle assemblee parlamentari
Ciò che tuttavia mi preme sottolineare è che la forza degli istituti di democrazia diretta risiede sicuramente nella loro capacità di offrire nuove possibilità di partecipazione e di ascolto il coinvolgimento dei cittadini
Opportunità indispensabili per scongiurare il rischio di procedimenti legislativi autoreferenziali o scollati dalla realtà ma anche per ridurre il divario tra governanti e governati
Ma occorre anche procedere con grande cautela e non confondere l'urgenza di legiferare con la fretta di una legislazione che ove non adeguatamente ponderata potrebbe invece favorire una logica di contrapposizione tra le istituzioni della rappresentanza e e la fonte della democrazia diretta
In altre parole
Occorre senz'altro riprendere il cammino per riuscire a dare al nostro Paese istituzioni efficienti
Ma anche istituzioni capaci di rispecchiare i valori del pluralismo e del confronto democratico istituzioni che hanno bisogno di tutto di dotarsi gli strumenti di lavoro
Che nel nostro caso procedure parlamentari
E istituti di democrazia diretta che diano efficienza ed efficacia all'azione legislativa ma che allo stesso tempo sappiano integrarsi al meglio
Con l'architettura costituzionale per non comprometterne l'equilibrio rischiare di mettere in discussione la tenuta dell'ordinamento spesso una sfida fondamentale una sfida decisiva alla quale sono chiamate in primo luogo le istituzioni parlamentari ma che richiede un contributo di riflessione è un contributo di approfondimento
Anche da parte delle università e degli istituti di ricerca
Per questo io esprimo la mia gratitudine
Per avermi consentito di condividere considerazioni ed esperienze che mi auguro potranno concorrere alla buona riuscita di questo importante corso universitario vi ringrazio emigrati al di fuori
Ringrazio a nome di tutto l'uditorio la presidente Casellati per questa sua interessantissima dissertazione su procedure parlamentari istituti di democrazia diretta il tutto nel prisma della Costituzione
Osservazioni interessantissime sulle quali ascolteremo fra pochi istanti le considerazioni del professor Consolo questo per cedere la parola non prima però deve salutato il nostro magnifico rettore che in extremis
è riuscito in extremis a unirsi annoia partecipare a questo per noi importante momento grazie ancora allora la parola al professor Consolo per le sue brevi considerazioni ai agli studenti
Grazie
Presidente io come non se avete sono completamente senza Bonucci
Però l'impegno che avevano preso ho voluto mantenere
Istantanee
Il Ligorio
Atmosfera
Che ci porta malattie
Ma non è questo quello di cui dobbiamo parlare io desidero iniziare questo mio
Brevissimo state tranquilli
Intervento con un grazie speciale
Non solo nei confronti della seconda carica dello Stato
Ma anche e soprattutto verso una persona
Una vera amica
Quale case Elisabetta Casellati
Al al quale sono legato
Moltissimi
Quando il mese scorso chiesi al presidente nel Senato
Di tenere una lezione agli studenti
Mi giurisprudenza di questo ateneo
Non potevo immaginare quanta importanza
Avrebbe avuto particolarmente per gli studenti
Che hanno avuto oggi
La possibilità
Gli ascoltare
Da una protagonista d'eccezione il diritto sotto la duplice veste
Nel diritto ma i complici
E nel diritto azione
Questo sogno oggi grazie al presidente casella
Trasformato
Vedete solo pochi possono capire che cosa possa significare per me prendere la parola
Mantenendo gli occhi asciutti
In una una reca il nome
Di Giovannino
Uno dei fondatori
Di questa università
Mi dà la possibilità di portarvi anche il saluto
Andreatta figlio del fondatore
Di questo ateneo
Al quale mi sento particolarmente legati
Dall'ormai lontano
Mille novecento
Ottanta stretto
In quell'anno nel come centottantatré mi fu conferito il primo contratto d'insegnamento
Per la disciplina
Di diritto comunitario ecco perché varie studenti
Mi rivolgo in particolare a scopo
Sicuro come sono sicuro
Che questa lezione magistrale
Rimarrà scolpita nella vostra meno
In questo non ho dubbi
Concludo
Con un rinnovato ringraziamenti
Il presidente del Senato
Alle autorità accademiche che oggi
Presenti hanno consentito la realizzazione di questo
E infine soprattutto agli studenti di giurisprudenza
Che hanno risposto
Con una così grande presenza a questo
Questa sfida che io avevo lancia grazie grazie
Chiedo ancora la presidente un minuto della sua attenzione per un tributo che rappresentante degli studenti a nome del del corpo studentesco intenderebbe nel presentarle e quindi prego per favore il rappresentanza degli esistenti di raggiungere la presidente
Mi sono molto emozionato nel consegnarle questa carta
A nome di tutti gli studenti che oggi ho l'orgoglio di rappresentare in particolar modo dalle associazioni sa è o l'Around è stato per noi un momento di grande arricchimento culturale e per cui la ringrazio molto grazie davvero presidente
Stavolta invertiamo coordinamenti solito soli professori
Dicevo che volevo invertire l'ordine perché di solito questa la uso per richiamare al l'ordine il i senatori in aula
Alla consegna anziché i professori questa volta rappresentante degli studenti facciamo un'inversione grazie