La Costituzione raccontata dai giudici - La Corte e la legge elettorale. Intervento di Daria de Pretis

Chi ha seguito le vicende delle elezioni americane si è potuto fare una buona idea della complessità delle regole elettorali
E in particolare del meccanismo di trasformazione dei voti in seggi il sistema elettorale è l'oggetto non l'unico della legislazione elettorale
Non l'unico perché le leggi elettorali riguardano anche per una loro parte molto importante le regole generali della rappresentanza istituzionale la capacità elettorale attiva e passiva
I caratteri del diritto di voto e le sue garanzie le costituzioni si occupano naturalmente della materia elettorale per esempio la nostra all'articolo quarantotto prevede che sono elettori tutti i cittadini uomini e donne che hanno raggiunto la maggiore età
E stabilisce inoltre che il voto è personale ed eguale
Libero e segreto e che il suo esercizio è un dovere civico
E tutto questo naturalmente vincola il legislatore a predisporre una disciplina legislativa del voto che rispetti questi principi ma c'è una parte della materia che riguarda proprio il sistema elettorale in senso stretto cioè il modo in cui i voti si traducono in seggi
Che non necessariamente costituzionalizzato anzi in molti casi non lo è
Così non lo è per esempio in Francia e in Germania e così non è nemmeno nella nostra Costituzione
Che non costituzionalizza Asystel ma elettorale in senso stretto e lascia quindi alla scelta del legislatore ordinario l'opzione per una formula piuttosto che un'altra
In particolare benché soprattutto in passato una parte della dottrina avesse sostenuto la tesi di una preferenza implicita espressa in Costituzione per il sistema proporzionale
Si ritiene che dalla Costituzione non deriva un vincolo per il legislatore in questo senso certo come ha affermato la Corte costituzionale già nel mille novecentosessantuno
Il fatto che il voto debba essere oltre che personale e segreto anche eguale
Riflette l'esigenza che nella competizione elettorale
Ciascun voto contribuisca potenzialmente con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi
Si trattava in quel caso degli organi del Comune
Ma precisava la corte
E cito il principio di uguaglianza non si estende altresì a risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettore
Risultato che dipende invece esclusivamente dal sistema che il legislatore ordinario
Non avendo la Costituzione disposto a riguardo
Ha adottato per le elezioni politiche e amministrative concetto ribadito poi anche nel mille novecentonovantasei quando arrivo al vaglio della Corte il nuovo sistema elettorale comunale
Che prevedeva fra l'altro per la prima volta la possibilità del voto disgiunto il premio di maggioranza al primo turno
è il turno di ballottaggio per l'elezione del sindaco
Di nuovo la Corte affermò che il principio di eguaglianza del voto
Si richiede che l'esercizio dell'elettorato attivo avvenga in condizioni di parità per cui niente voti Monticchio plurimi
Non impone invece che è risultato concreto della volontà degli elettori sia proporzionale al numero dei consensi espressi perché questo può dipendere dal concreto atteggiarsi delle singole leggi elettorali ancora
Chiamata a pronunciarsi sulla costituzionalità della soglia di sbarramento del quattro per cento su base nazionale
Per l'ammissione di una lista alla ripartizione dei seggi nelle elezioni europee
La corte la ritenuta ragionevole
Perché rispondente a esigenze reali di buon funzionamento del Parlamento europeo sia nei suoi rapporti con la commissione sia nello svolgimento della sua più generale attività
Le sentenze che ho citato fin qui si riferiscono alla disciplina dei sistemi elettorali dei Comuni e l'ultima alle elezioni europee
Non alla legge elettorale per il Parlamento rispetto alla quale il discorso si fa più complicato per varie ragioni
Sullo sfondo sta il fatto che la legge elettorale nazionale è di gran lunga la legge più politica proprio in questo alto tasso di politicità si radica una forte discrezionalità del legislatore
Che trova il suo limite solo nella non e ragionevolezza delle scelte in materia
Del resto sulla scelta del sistema elettorale si sono da sempre misurati i partiti politici
Già da prima della costituzione
Nella fase transitoria del quarantatré quarantacinque quando la dinamica delle forze che si erano affermate alla caduta del regime fascista
Si era orientata verso un modello di rappresentanza strettamente proporzionale
Fino alla faccia nel corso dei decenni successivi e sempre di più in epoca a noi più vicina e l'esigenza di correttivi
Dirette a garantire maggiore stabilità di governo e rapidità dei processi decisionali
Questa dinamica è rimasta a lungo sul piano squisitamente politico
E ad essa è rimasto lungamente estraneo l'intervento della Corte costituzionale
Per quali motivi
Prima di tutto per ragioni sostanziali
Non si sentiva il bisogno di portare il confronto sul piano giuridico costituzionale
Le forze politiche si sentivano in grado di maneggiare lo sul piano della competizione politica
Lo dimostra bene la vicenda della cosiddetta legge Scelba del mille novecentocinquantatré
Una legge che introduceva un premio di maggioranza sessantacinque per cento dei seggi alle liste che avessero ottenuto almeno il cinquanta per cento dei voti
Legge approvata fra molte proteste e abrogata l'anno successivo
In quell'occasione come poi inseguito fino a una quindicina d'anni fa
Furono gli attori del gioco politico tra i partiti a darsi e rivedersi da soli fra loro le regole di quel gioco
Senza l'intervento del giudice delle leggi sul piano formale c'era poi una ragione tecnica di questo silenzio della Corte costituzionale sulla legge elettorale
Cioè nazionale
Una ragione riguardante la stessa impossibilità tecnico-giuridica che la disciplina del sistema elettorale nazionale arrivasse alla corte
E ciò a causa delle modalità proprie di accesso alla corte costituzionale nel nostro sistema
Nel quale non è previsto il ricorso diretto dei cittadini
E la questione di costituzionalità di una legge può essere sottoposta alla corte solo da un giudice nel corso di un processo nel quale quella legge debba essere applicata in concreto
E siccome è di regola il contenzioso sulle vicende elettorali nazionali non spetta ai giudici perché affidato alla giurisdizione interna di ciascuna Camera
La strada normale di accesso alla corte risultava sostanzialmente preclusa per la legge elettorale
Non essendoci giudizi su controversi elettorali non vi era un giudice che potesse sollevare la questione
E dall'altro lato era improbabile che le Camere ossia i giudici delle singole controversie
Ponessero esse stesse la questione alla Corte
E ciò se non altro per l'evidente ragione che difficilmente avrebbero messo in discussione loro atti ossia le regole elettorali da loro stesse prodotta certo e qui apro una parentesi non va dimenticato che la corte si è occupata indirettamente di leggi elettorali anche in sede di giudizio di ammissibilità dei referendum abrogativi
A partire dagli anni Novanta
Con il referendum abrogativo sulla preferenza unica
E poi nel tempo fino alla recente pronuncia del gennaio di quest'anno due mila venti sulla richiesta di referendum diretto a generalizzare il sistema maggioritario
Previsto solo per una parte dei seggi della Camera e del Senato
Questo secondo referendum che la corte ha giudicato inammissibile
Puntava ad abrogare i riferimenti letterali ai collegi plurinominali
E a trasformare così il sistema elettorale danno ingiusto ha totalmente maggioritario
In questi giudizi la corte ha avuto inoltre modo di affermare alcuni principi in materia
Primo fra tutti quello per cui essendo la legge elettorale costituzionalmente necessaria
Non sono ammessi referendum che mirano ad abrogare totalmente la disciplina elettorale di organi costituzionali
Perché la sua mancanza creerebbe una ferita nell'assetto costituzionale dei poteri dello Stato
E perché deve essere evitata l'eventualità anche solo teorica di una paralisi del loro funzionamento
Tornando al sindacato costituzionale sulle leggi elettorali il ruolo della corte costituzionale come dicevo è diventato più importante in anni recenti in corrispondenza con due fenomeni quello generalizzato il comune ad altri Paesi come la Germania per esempio della frammentazione del quadro politico e dell'indebolimento dei partiti tradizionali
E quello che ha interessato invece in particolare il nostro Paese
Di un rapido frenetico vorrei dire mutare della legislazione elettorale
Nel due mila quattordici la Corte è stata chiamata direttamente in gioco sulla legge elettorale nazionale
Quando le è stata sottoposta la questione di costituzionalità della normativa elettorale del due mila e cinque
Nota nel linguaggio giornalistico come porcellum
La sentenza numero uno del due mila quattordici risa su questa legge e poi la successiva sentenza del due mila e diciassette resa sul cosiddetto Italicum
Hanno segnato una nuova fase della giurisprudenza costituzionale sulle leggi elettorali
La riforma del due mila e cinque introduceva un meccanismo premiale destinato a scattare se l'elezione con il sistema proporzionale non avesse prodotto una maggioranza di trecentoquaranta seggi
Quindi su seicentotrenta anche superiore alla maggioranza assoluta
Questo premio doveva garantire comunque trecentoquaranta seggi alla lista o coalizione di liste che avesse ottenuto anche solo un voto in più
Nella sua sentenza del due mila quattordici la corte riprende i punti fermi della sua giurisprudenza in materia
Ricorda che la Costituzione non costituzionalizzare il sistema proporzionale e lascia alla discrezionalità del legislatore di scegliere
La formula il sistema elettorale
E che la discrezionalità del legislatore pur ampia non è però esente da controllo e può essere censurata se manifestamente irragionevole il legislatore non è dunque tenuto a optare per il sistema proporzionale ma se lo ha adottato anche solo in modo parziale genera nell'elettore la legittima aspettativa
Che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto
Cioè una valutazione diseguale del peso del voto in uscita ai fini dell'attribuzione dei seggi
Il meccanismo premiale adottato nel due mila cinque portava secondo la corte a una sovrarappresentazione eccessiva sproporzionata della lista di maggioranza relativa
Anche una lista che avesse ottenuto un numero esiguo di voti avrebbe potuto raggiungere la maggioranza assoluta dei seggi
E questo poteva comportare una distorsione fra voti espressi e seggi attribuiti
Una distorsione che pur essendo presente in ogni sistema elettorale in quel caso assumeva dimensioni tali da mettere in discussione il principio di uguaglianza del voto
La Corte precisava anche due ulteriori a sospetti che si possono ricordare
E che conviene ricordare sempre quando si tratta di interventi su leggi elettorali il primo è che la normativa che resta in vigore
Depurata dopo la dichiarazione di incostituzionalità deve essere comunque idonea a garantire in ogni momento il rinnovo del Parlamento e così era in quel caso
Il secondo aspetto è che l'annullamento delle norme incostituzionali produce i suoi effetti esclusivamente in occasione di nuove elezioni
E non tocca agli atti posti in essere durante in vigore delle norme annullate
Compresi gli esiti delle elezioni già svolte e gli atti adottati dal Parlamento eletto
Per poter entrare nel merito di questa legge la corte superò l'ostacolo derivante dal fatto che le questioni non potevano provenire da un contenzioso elettorale concreto
Per una volta la corte accertò che le arrivassero dà un giudizio nel quale era stata proposta un'azione in via per così dire preventiva e astratta
Diretto all'accertamento in astratto della pienezza del diritto di voto
La motivazione con cui la Corte spiegò il suo intervento
Faceva leva sul rilievo costituzionale di questo diritto del diritto di voto e sulle Girgenti sa di risolvere la situazione di incertezza sulla sua effettiva portata
Al sindacato costituzionale non possono sfuggire secondo la Corte le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico rappresentativo
E dunque non possono sfuggire alle leggi come quelle relative alle elezioni della Camera e del Senato
Che cito la corte più difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte c'è diversamente si sarebbe in presenza di una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio nell'ambito del diritto fondamentale di voto
So che produrrebbe un vulnus intollerabile per l'ordinamento costituzionale complessivo
Su questi stessi presupposti la Corte è tornata ad occuparsi della disciplina elettorale nazionale nel due mila e diciassette come dicevo quando lei è stato sottoposto il cosiddetto Italicum
Cioè la normativa e disciplinava l'elezione della Camera dei deputati
La Corte ha giudicato non irragionevole l'attribuzione di trecentoquaranta seggi a chi al primo turno ottiene a livello nazionale il quaranta per cento dei voti
Ci si tratta ha detto la corte di un non il ragionevole bilanciamento dei principi costituzionali
Della necessaria rappresentatività e dell'uguaglianza del voto da una parte e delle esigenze di stabilità del governo ed è la rapidità del processo decisionale dall'altro
La soglia del quaranta per cento dei voti richiesti
Non produce una distorsione sproporzionata della rappresentatività
Quello che invece la corte ha giudicato irragionevolmente distorsivo della rappresentanza e quindi incostituzionale
è il meccanismo di attribuzione dei seggi all'esito del ballottaggio
La legge prevedeva infatti che se nessuno avesse ottenuto il quaranta per cento dei voti al primo turno si sarebbe svolto un ballottaggio fra le due liste che avevano ottenuto più voti
Alla lista vincitrice sarebbe stata attribuita la maggioranza di trecentoquaranta seggi
Secondo la Corte non è il turno di ballottaggio insieme in astratto considerato a risultare incostituzionale
Ma la sua concreta disciplina dettata dal legislatore
Per come è stato costruito cioè non come una nuova votazione rispetto al primo turno ma come la sua prosecuzione
E perché la ripartizione dei seggi resta anche dopo il ballottaggio
Per tutte le liste diversa da da quella vincente e anche per quella che partecipa perdendo al ballottaggio la stessa ripartizione del primo turno di conseguenza il premio attribuito al secondo turno alla lista vincitrice è un premio di maggioranza e non diventa un premio di governabilità c'è
Infatti l'innalzamento al secondo turno al cinquanta per cento più uno dei voti
è la semplice conseguenza obbligata del fatto che le liste ammessa al ballottaggio sono solo due
In questo modo il premio si scontra con il limite costituito dall'esigenza costituzionale di non comprimere eccessivamente il carattere rappresentativo
Dell'Assemblea elettiva e l'eguaglianza del voto nella stessa sentenza del due mila e diciassette
La Corte si è occupata anche della possibilità prevista dalla legge per il candidato eletto in più collegi e scegliere liberamente il collegio di elezione
E i dati chiamata incostituzionale perché in questo modo è affidato al capolista un improprio potere di designare a suo arbitrio
Il rappresentante prescelto condizionando il destino del voto di preferenza espresso dall'elettore
E quindi nuovo si è posto alla corte il problema della normativa di risulta della sua sentenza
Con quale criterio oggettivo si sarebbe dovuto individuare il collegio da assegnare al candidato eletto in più collegi
Dopo aver richiamato le varie opzioni praticabili la corte rinviene un criterio oggettivo nella stessa normativa elettorale
Che indica il sorteggio come criterio residuale
E lo individua la corte come meccanismo idoneo a garantire comunque una normativa elettorale immediatamente applicabile
In questo modo la corte offre una soluzione provvisoria alla lacuna che si è prodotta con la dichiarazione di incostituzionalità
E al tempo stesso sollecita il legislatore a sostituire il criterio con una regola più adeguata rispettosa della volontà degli elettori
A pronunciarci offre così un buon esempio di come la corte si impegna a mantenersi in equilibrio fra il suo compito di garante della Costituzione e dei diritti in essa previsti
E necessario rispetto dei limiti del suo ruolo nei confronti del legislatore
Legislatori al quale solo spetta la scelta fra le soluzioni costituzionalmente possibile