Cerimonia d'apertura dell'anno giudiziario 1996 presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Lazio

Tutto inizia davanti troppo
Dichiara aperta la d'un'ansa pubblica
Desidero ringraziare tutti gli intervenuti e in particolar modo l'autorità ecclesiastica
Monsignor Dragotto in rappresentanza del reverendo estivo cardinale Ruini vicario di Sua Santità
Il
Ministro Coronas dell'interno i il sottosegretario di stato per via
Il presidente e il procuratore generale della Corte dei conti sue il prefetto porpora commissario del Governo alla Regione Lazio il Presidente della Giunta del Consiglio regionale del Lazio
Il Presidente del Tribunale amministrativo regionale l'autorità militari
Civili che sono qua presenti nonché degli ordini giurisdizionali
E tutti gli ospiti che sono intervenuti a questa cerimonia la parola al procuratore regionale
Grazie
A due anni di distanza dalla riforma della Corte dei Conti che ha portato all'istituzione delle sezioni giurisdizionali regionali e delle procure regionali
E di fronte al sempre maggiore interesse dimostrato dall'opinione pubblica ed una stampa sempre più attenta ai problemi della pubblica amministrazione
C'è da chiedersi non solo cosa è stato fatto finora
Ma anche e soprattutto qual è il ruolo oggi della giurisdizione amministrativo contabile e dell'azione del PM presso la Corte dei conti
Si assiste infatti negli ultimi anni ad una straordinaria accelerazione delle riforme che investe non solo la pubblica amministrazione nei suoi aspetti strutturali ed organizzativi ma la stessa azione amministrativa
Cambiandone caratteri e connotati con il risultato di incidere profondamente sul rapporto tra cittadino è stato
Cambia di conseguenza notevolmente il quadro di riferimento nell'ambito del quale la Corte dei conti è chiamata ad operare e difficile riassumere in poche righe questo vasto fenomeno che si è attuato pressoché in sordina e sovente senza la predisposizione di un disegno organico
Tuttavia di nuovi principi che sono emersi balzo nei viventi anche ad un primo sguardo d'insieme
Si potrà cominciare col dire che al principio di legalità è stato affiancato quello di economicità efficacia ed efficienza leggi centoquarantadue
E duecentoquarantuno del novanta con la fondamentale conseguenza
Che l'azione amministrativa deve esser poste in essere e quindi valutata non solo in relazione alla pedissequa conformità di un atto alla legge ma in relazione a risultati effettivamente conseguiti nell'interesse dei cittadini
Di qui l'ulteriore conseguenza della limitazione dei controlli di legittimità della corte dei conti su singoli atti a tutto favore di un controllo di gestione
Di cui ancora la necessità di separare l'azione di Indirizzo cui spetta la fissazione degli obiettivi da raggiungere dalla gestione dei mezzi per il raggiungimento di quegli obiettivi attività quest'ultima rimessa ai funzionari dirigenti
Ai sensi del decreto legislativo ventinove del mille novecentonovantatré cui incombe la cosiddetta responsabilità dirigenziale di qui la rilevanza data agli accordi con i privati nella formazione degli atti amministrativi
E non va dimenticato che in questo quadro nel quadro cioè di una migliore soddisfazione degli interessi dell'utenza si innesta la vasta problematica della creazione delle autorità indipendenti nonché quella delle privatizzazioni
Le quali hanno la loro più significativa espressione proprio nel campo dei servizi pubblici legge quattordici novembre mille novecentonovantacinque numero quattrocentottantuno settore che assume in proposito un valore quasi si direbbe paradigmatico
Alla luce di questo rapido excursus emerge subito un dato di notevole rilievo
Qui non è in gioco soltanto la riforma della pubblica amministrazione ma la riforma dello Stato
Certamente come pure è stato sottolineato non esiste un disegno organico del legislatore ma le modifiche ordinamentali che sono state espresse con una varietà di provvedimenti legislativi
Finiscono per sfociare in un risultato unico che non è difficile per l'interprete attento individuare nell'affermazione dello Stato comunità come vuole la vigente costituzione repubblicana a ben vedere ciò che viene posta in crisi e il dopo ma della personalità dello Stato
Fino a Vieri considerato intoccabile appare in altri termini è evidente che il meccanismo di logica giuridica con il quale si era ritenuto di spiegare tutti i fenomeni giuridici sì oggi inceppato e ha perso la sua forza rivelatrice
L'idea che la collettività organizzandosi attraverso la posizione di un ordinamento giuridico ossia in tipica e dà luogo allo stato persona il quale come entità puramente giuridica e quindi osserverebbe ieri Inter soltanto pensata
Diventa dispensa Trichet di ogni fondamento necessario per creare per spiegare logicamente l'ordine giuridico oggi non convince più
E ciò perché il pensiero giuridico contemporaneo non riesce più a sganciare l'ordine giuridico dalla sua origine sociale e non può quindi fare a meno di porre al centro del mondo giuridico la comunità dei cittadini ed il valore della persona umana
E tutto questo è in effetti ai fatti sorprendenti sul piano innanzitutto della soggettività giuridica
Lo Stato cioè lo Stato persona finisce di essere l'unico onnipresente soggetto delle relazioni pubbliche
Al suo posto subentrò in una serie di soggetti i quali non sono come lo Stato Entità solamente giuridiche solamente pensate ma sono persone cittadini ai quali vengono attribuiti potestà pubbliche
Si pensi al Presidente della Repubblica le magistrature all'Autorità indipendente e così via dicendo
Lo Stato persona questo punto non è altro che una qualsiasi persona giuridica pubblica si identifica con la pubblica amministrazione anzi con una parte della pubblica amministrazione
A questo proposito e tuttavia doveroso sottolineare
Che si è pure venuto meno per così dire un monopolio dell'azione amministrativa da parte della pubblica amministrazione questa conserva comunque un ruolo rilevantissimo
Poiché anche quando l'azione amministrativa viene svolta da altri soggetti si pensi al caso dei concessionari di pubblici servizi è sempre in ultima analisi alla pubblica amministrazione che presiede al perseguimento di fini di interesse pubblico
Ora fissando gli obiettivi da raggiungere ora programmando ora provvedendo a funzioni di vigilanza o controllo
A questa pluralità di soggetti agenti nel campo del diritto pubblico si accompagna nell'affermarsi della nuova struttura dello Stato comunità
Una per così dire oggettivazione dell'azione amministrativa
Nel senso che la natura proprio di questa non va fondamentalmente ricercata nel fatto di esser prodotta dal noto Rita amministrativa nell'esercizio della funzione amministrativa come un tempo si insegnava ma nell'interesse pubblico che essa attua e persegue
Ne conferma il fatto che secondo la citata legge duecentoquarantuno del novanta come si è accennato il contenuto dell'atto amministrativo può essere anche costituito da un accordo con i privati mentre altra legge la quattrocentottantuno del novantacinque
Certamente considerata amministrativo quella posta in essere dall'Autorità indipendente per i servizi pubblici dichiarando che tale atto e soggetto in via esclusiva alla giurisdizione amministrativa
E non sfugge che proprio quest'ultimo dato ha un'importanza molto rilevante perché dimostra che il legislatore
Forse pur non avendone ancora piena consapevolezza abbandona l'idea dell'atto amministrativo come atti esclusivamente totalmente proprio dalla pubblica amministrazione
è da sottolineare tuttavia che in questo processo di oggettivazione dell'azione amministrativa e di conseguente sua attribuzione più svariati soggetti dell'ordinamento non si produce affatto come potrebbe fondatamente tenersi
Una per così dire la rottura degli argini ed un correlativo pericoloso ampliamento dei margini di manovra delle interpretazione dottrinario e giurisprudenziale
Quel che nello stesso tempo in cui si abbandona il sicuro criterio della riferibilità soggettiva dell'azione amministrativa si afferma il criterio si potrebbe dire ancor più sicuro della qualificazione diretta da parte della legge
Ed è proprio la citata legge quattrocentottantuno del novantacinque la quale come si accennava a un valore paradigmatico in proposito che ne offre una chiara conferma
In altri termini e l'evoluzione del concetto di servizio pubblico che offre l'esempio più chiaro e più calzante di quella che è stata negli ultimi anni l'evoluzione del concetto di azione amministrativa
Se è vero come è vero che nel concetto di azione amministrativa e da ricomprendere non solo la nozione di pubblico funzioni
Ma anche quella di pubblico servizio
Come è noto secondo l'attività tradizionale era da considerare pubblico servizio il servizio assunto come tale dallo stato d'altra ente pubblico si pensi alle municipalizzate sionisti
Mentre secondo una teoria più avanzata il servizio pubblico doveva accontentarsi tre sui dati su oggettivi e non per il fatto di essere assunto come proprio dall'ente pubblico da questi eventualmente dato in concessione a privati
Con la nuova disciplina legislativa
Proprio nel momento in cui si procede alla privatizzazione dei servizi pubblici affermandosi così il carattere oggettivo di detta attività
Sì a cura di precisare che il pubblico servizio quello disciplinato come tale dalla legge e dalla legge stessa sottoposta al controllo di notorietà indipendente
Si legge in una seconda parte del comma quattro dell'articolo due della citata legge quattrocentottantuno che la presente legge disciplina l'articolo tre il settore dell'energia elettrica e del gas gli altri settori saranno disciplinati con appositi provvedimenti legislativi
E come se ciò non bastasse la stessa legge commi trentaquattro e trentacinque richiede comunque un formale atto di concessione da parte dell'autorità amministrativa ed un parere dell'Autorità garante in ordine alla definizione delle concessioni stesse
Il principio di legalità come si vede riemerge con forza e riemerge proprio nel momento in cui il fenomeno delle privatizzazioni poteva porre in dubbio la stessa natura dell'azione amministrativa
Insomma ampliandosi l'accesso all'esercizio di attività di interesse pubblico ad indefinito numero di soggetti e chiamandosi ad operare in questo settore anche le imprese private
Sia pura per restare nella metafora che se usata prima
Di porre nuove argini alle libere interpretazioni precisando sì per legge cosa deve intendersi per azione amministrativa e cosa di conseguenza resti nell'ambito del diritto pubblico e della relativa disciplina
Se non che la citata legge quattrocentottantuno del novantacinque va citata non solo perché pone un criterio legislativo per la definizione della nozione di servizio pubblico e quindi per la nozione di azione amministrativa
Ma anche perché in modo emblematico valido pertanto anche al di là della materia trattata pone il principio fondamentale dei limiti entro i quali è libera di svolgersi l'attività economica
Sì concreti o non in un servizio pubblico una o in un'attività amministrativa
Tra gli obiettivi tale legge infatti sono menzionati non solo la promozione della concorrenza dell'efficienza dei servizi di pubblica utilità
I livelli di qualità dei mezzi servizi medesimi la definizione di un sistema tariffario trasparente la tutela degli interessi di utenti e consumatori ma anche l'armonizzazione degli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse
In sostanza si pone un principio di controllo dell'attività economica stabilendosi che l'utile d'impresa e quindi la tutela dell'interesse individuale non può essere in contrasto con l'interesse generale di carattere sociale e di tutela ambientale di uso efficiente delle risorse
Siamo finalmente all'attuazione dei principi costituzionali di cui al titolo terzo della Costituzione
Concernenti i rapporti economici in particolare viene in evidenza l'articolo quarantuno secondo il quale l'iniziativa economica privata è libera non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale
E in modo da recare danno alla sicurezza alla libertà e alla dignità dell'uomo
Riecheggia in proposito anche l'articolo quarantadue il quale come è noto afferma che la legge riconosce e garantisce la proprietà privata per la funzione sociale
In sostanza i rapporti puramente economici di imprenditori ed utenti non vengono relegati nell'ambito strettamente Inter individuale del contratto
Ma vengono considerati nell'ambito della loro rilevanza giuridica Esterna in relazione cioè agli effetti che possono produrre sugli interessi generali e permanenti dell'intera comunità
Ne consegue che a termine della Costituzione alla quale come si è visto fare quando si la legislazione ordinaria
L'attività economica il pubblico servizio l'azione amministrativa in genere non possono non essere valutati anche in relazione agli effetti che producono sugli interasse sugli interessi generali della collettività
Si pensi ha interesse fondamentale all'equilibrio del bilancio di cui all'articolo ottantuno della Costituzione
Si pensi alla tutela della salute e alla tutela dell'ambiente di cui agli articoli trentadue e nove dalla Costituzione
Quanto si è detto a proposito dell'evoluzione dell'ordinamento giuridico certamente non può non avere ripercussioni in ordine alla giurisdizione amministrativo contabile
Innanzitutto emerge il diverso ruolo che a questa deve ritenersi assegnato
Se è vero che alla logica dello Stato persone subentrata la logica dello Stato comunità se ne deve necessariamente dedurre che la funzione della giurisdizione della corte
Dei conti non deve essere più visti in riferimento agli interessi soltanto della pubblica amministrazione soggettivamente considerata
E quindi relazione soltanto ai beni al danaro a questa appartenenti ma anche soprattutto in riferimento agli interessi della collettività in relazione i quali come si è visto è stata interamente riconsiderata l'azione amministrativa
Ed è proprio il fatto che oggetto di giudizio sia in ultima analisi l'azione amministrativa che pone in un'altra prospettiva l'esercizio della funzione giurisdizionale di cui si parla
Trattandosi una prospettiva dinamica un giudizio sull'azione in relazione ai fini da perseguire
Emerge con chiarezza che l'elemento caratterizzante di questa giurisdizione non è solo quello fondamentale del risarcimento del danno neanche quello di assicurare l'economicità l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa
E a questo punto occorre fare una summa divisio
Occorre cioè distinguere l'ipotesi in cui si tratta di recuperare beni illecitamente sottratti all'amministrazione nel qual caso l'azione risarcitoria concrete possibilità di riuscita
Dall'ipotesi in cui si tratta di danni causati all'amministrazione per il cattivo svolgimento dell'azione amministrativa
In relazione a questa seconda ipotesi non si può fare a meno di rilevare quanto sia illusoria la diffusa convinzione secondo la quale il giudizio di responsabilità amministrativa possa garantire l'effettivo ristoro del danno patito
L'errore sta nel presupporre che l'istituto del risarcimento del danno posta solo per in sede di diritto pubblico alla stessa funzione cui assolve in serie di diritto privato
Senza tener presente che i rapporti privati vengono a confronto patrimoni di singole persone tra loro più o meno equivalenti mentre in diritto pubblico si pone a confronto il patrimonio dello Stato
Con gli enormi rischi che la sua gestione comporta con il patrimonio di dipendenti e amministratori pubblici di quali di norma hanno limitate capacità economiche e certamente non sono in grado di offrire una garanzia patrimoniale pari e rischi che gestiscono si pensi al danno che può produrre un disastro ferroviario e alle capacità risarcitori di un macchinista o di un casellante
Risulta chiaro pertanto che se ci si limitasse in queste ipotesi all'aspetto puramente risarcitorio l'istituto della responsabilità amministrativa non servirebbe a molto
Mentre se si pensa al valore deterrente che essa determina e agli effetti che per questa via produce ai fini dell'efficienza dell'azione amministrativa la sua funzione appare davvero in tutta la sua portata e questo anzi il punto focale nel quale tutto il discorso svolto sull'evoluzione della mozione dell'azione amministrativa si salda con l'evoluzione che ha subito la giurisdizione amministrativo-contabile come meglio vedremo in seguito
D'altro canto non sfugge che l'efficienza dell'azione amministrativa in quanto diretto al perseguimento di fini di interesse generali e permanenti della collettività costituisce un valore costituzionale
E che in questo senso vada letto l'articolo novantasette della Costituzione che parla come è noto del buon andamento della pubblica amministrazione
Inoltre non si può negare che questa finalità fa affidata fin dalle origini alla giurisdizione amministrativo contabile
E che è stata solo una certa interpretazione giurisprudenziale troppo appiattita sulle norme del Codice civile teniamo oscurato la rilevanza
Non si deve infatti dimenticare che quando nel mille ottocentocinquantadue fu discusso nel Parlamento piemontese la nuova legge di contabilità generale dello Stato il tavolo allora presidente del Consiglio dei ministri e ministro delle finanze
Ebbe a sottolineare l'importanza di insistere più sul valore deterrente di quello che egli chiamava un castigo in danaro che sulla finalità del risarcimento integrale del danno
E fu proprio a causa di quell'intervento che fu introdotta nell'ordinamento quella norma tuttora vigente secondo la quale la Corte dei Conti valutate le singole responsabilità
Opporre a carico dei responsabili tutto parte del danno accertato o del valore per tutto il cosiddetto potere riduttivo
In questa prospettiva e agevole definire l'ambito oggettivo del giudizio di responsabilità amministrativa e cioè cosa deve intendersi per danno risarcibile davanti alla Corte dei Conti
Appare chiaro che innanzitutto deve parlassi di danno alla collettività ovvero di danno a beni e denaro dell'amministrazione in quanto in ultima analisi beni della collettività
Inoltre si deve sottolineare sempre questo l'aspetto più nuovo in relazione a quanto si è sopra detto che la prospettiva per così dire efficienti Istica e quindi la necessità di commisurare l'azione amministrative in relazione era insultati raggiunti
Pone in un'altra luce il fenomeno purtroppo ben noto dello spreco delle risorse
Costituisce danno infatti non solo la distruzione delle risorse in sé per sé la perdita subita in senso tradizionale ma anche il mancante cattivo impiego delle risorse stesse quello che si crede il mancato guadagno
Fenomeno quest'ultimo molto più frequente di quanto non si possa comunemente ritenere
Si pensi alla formazione dei residui passivi alla cattiva progettazione di opere alla costruzione di opere inutili o di opere che non vengono portati a termine e così via dicendo
E non si può non fare un cenno a questo punto all'emergente tematica della responsabilità dirigenziale che attiene per l'appunto alla cattiva gestione delle risorse ed in ultimo ed in ordine alla quale sono già sorti alcuni equivoci
L'errore più evidente sta nel ritenere che la responsabilità dirigenziale comporti per il dirigente un'obbligazione di risultato con la conseguenza che il mancato perseguimento degli obiettivi previsti implichi automaticamente una responsabilità amministrativa
Ciò è del tutto inesatto poiché il dirigenti assume soltanto l'obbligo di gestire correttamente le somme a lui affidate seconda la normale diligenza
Ed il danno che può essergli imputato e soltanto quello che costituisce conseguenze dirette di immediata della sua cattiva gestione
Non esiste in altri termini alcuno Tomatis mo'né a maggior ragione è possibile ipotizzare un'inversione dell'onere della prova
Secondo le regole proprie della responsabilità amministrativa spetta sempre al pubblico ministero provare il danno la colpa ed il nesso di causalità tra azioni colpose aderente diranno
Gli allarmismi che sono sorti in proposito sono dunque del tutto infondati e meritano di essere stroncati sul nascere
Un particolare problema concerne poi i danni che possono provocare gli esercenti dei pubblici servizi nello svolgimento della loro attività
La questione si pone dopo l'entrata in vigore della legge quattrocentottantuno la quale affidata ad un'autorità indipendente compiti di regolazione di controllo di risoluzione di controversie inerenti al servizio pubblico ed ha sancito la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
A questo riguardo è forse necessario distinguere gli interessi dei singoli utenti considerati uti singoli dagli interessi di tutti i cittadini considerati inutili universi
Sembra infatti ipotizzati perché le competenze dell'Autorità indipendente della giurisdizione dei TAR e del Consiglio di Stato concernono gli utenti considerati i singoli e comunque la regolazione del servizio pubblico in relazione agli interessi propri dell'utenza
Mentre esistono tutta una serie di interessi che vanno al di là degli interessi puramente individuali o di quote Guariglia
E concernono o il servizio considerato con interessi generali di tutti ovvero come si legge nella stessa legge quattrocentottantuno del novantacinque gli obiettivi di carattere sociale di tutela ambientale di uso efficiente delle risorse
In relazione a tutti questi interessi non sembra potersi escludere che permangano esigenze di tutela giurisdizionale che potrebbero ritenersi attratte tra le competenze proprie della giurisdizione amministrativo contabile
E ciò non solo in relazione ai danni diretti che può subire l'amministrazione e quindi la collettività a causa del comportamento del concessionario del servizio pubblico ma anche in relazione ai danni che a causa del cattivo svolgimento del servizio
Possono verificarsi a carico dell'intera collettività
Specie se si producono effetti negativi sul bilancio dello Stato
E infine da ricordare che dette impostazione tutta imperniata sul tema dell'efficienza dell'azione amministrativa porta alla individuazione di una nuova tipologia di danni da ritenere risarcibili davanti alla Corte dei Conti
In questa ottica non è chi non veda che anche l'ambiente quale bene pubblico e collettivo
Dovrebbe rientrare nella giurisdizione della Corte dei Conti e che di conseguenza dovrebbe ritenersi viziato di legittimità costituzionale l'articolo diciotto da leggere tre quattro nove dell'ottantasei
Mentre sarebbe da rivedere la sentenza della Corte costituzionale numero seicentoquarantuno dell'ottantasette la quale ha negato alla corte dei conti la giurisdizione in materia
Non sfugge poiché è un altro tipo di danno risarcibile dovrebbe esser quello che si verifica tutte le volte che si pianifica l'obiettivo voluto dalla legge essi perseguono altri obiettivi dando così luogo ad un risultato diverso da quello che si riteneva utile perseguire si pensi all'assunzione di falsi invalidi sale Fini ha voluto dalla legge era quello di assumere soggetti invalidi con ciò perseguendo si finalità sociali di vario tipo
è evidente che l'assunzione di soggetti privi dei requisiti richiesti si risolve in un pregiudizio costituito proprio dal mancato perseguimento di quelle finalità sociali
Altro tipo di danno e per quello del cosiddetto danno finanziario alla luce di quanto sopra detto appare evidente che la spendita di somme disponibili in modo diverso da quello programmato in bilancio
Comportando la soddisfazione dei bisogni meno urgenti si completerebbe in una perdita di utilità totale per la collettività e quindi in un danno risarcibile
Sì potete ancora ricordare il danno all'economia del quale come del danno all'ambiente si è già interessata la giurisprudenza di questa Corte elenco lo si creda potrebbe continuare
Insomma ciò che maggiormente depressa tenuto presente e che alla giurisdizione amministrativo contabile come affermato una recente sentenza delle Sezioni riunite di questa corte
La nove quattro otto del dodici di tredici luglio mille novecentonovantaquattro presidente valutino estensore Arrigoni
è posta a presidio del buon andamento dell'amministrazione di corretta gestione di equilibrio di bilancio e in definitiva di sana finanza pubblica
A ben vedere il processo contabile esprime l'esigenza assoluta non tanto del riequilibrio patrimoniale ma semmai attraverso questa dell'affermazione di valori per Costituzione protetti nei confronti della generalità dei cittadini e dei contribuenti in particolare
Vendo all'ambito soggettivo del giudizio
Appare poi chiaro che nella prospettiva che si è delineata deve essere necessariamente rivisto anche il criterio di individuazione della legittimazione passiva in relazione a questo tipo di giurisdizione
Alludiamo ovviamente al criterio del rapporto di servizio sul quale si è finora basata la giurisprudenza per radicare la giurisdizione della Corte dei Conti
Se si pensa che l'interesse danneggiato
Non è quello dello Stato persona o quanto meno non è solo quello dello Stato persona ma quello dello Stato comunità è evidente che rilevante diventa un criterio di riferimento a quest'ultimo
D'altro canto non si può fare a meno di rilevare che l'articolo uno comma quattro della legge venti del novantaquattro
Stabilendo che si risponde davanti alla Corte dei Conti anche quando il danno sia stato cagionato da amministratori da ad amministrazioni diverse o lenti diversi da quelli di appartenenza
Ha profondamente modificato l'articolo cinquantadue del testo unico delle leggi sulla corte dei conti laddove si parlava di funzionari dipendenti tangenti chiarissero cagionato danno allo Stato ad altra amministrazione dalla quale dipendono il criterio del rapporto di servizio dunque è stato posto in discussione non solo in virtù di una complesse mutazioni ordinamentale ma anche in virtù di una specifica che spesso a norma giuridica
Il criterio allora non potrebbe non essere in armonia con quanto sopra detto che un criterio oggettivo un criterio che guardi come prescrive la Costituzione alla materia oggetto di giurisdizione articolo centotré della Costituzione
Dovrebbe cioè guardarsi all'azione amministrativa
Comprensivo ovviamente dell'attività amministrativa in senso proprio e dell'esercizio di un pubblico servizio ciò consentirebbe d'altro canto di perseguire i soggetti che hanno una reale capacità risarcitoria
E che normalmente vengono ritenuti estranei alla giurisdizione della Corte dei Conti in quanto soggetti privati
Ma non è chi non veda a tal proposito quanto urgente sia un intervento chiarificatore del legislatore
Se è vero che occorre passare da un criterio soggettivo un criterio oggettivo per radicare la giurisdizione della Corte dei Conti evidente che è necessario porre ordine tra le varie norme esistenti ed occorre soprattutto precisare la linea di demarcazione tra le singole scelte insindacabili e le valutazioni invece dell'azione amministrativa comprensibile senso pubblico nel suo complesso il riferimento alla possibilità alla possibile lesione degli interessi generali e permanente della collettività in ordine alla quale ben possibili ad ospita bile appare un sindacato giurisdizionale della Corte dei Conti
Il problema della individuazione del soggetto passivo della giurisdizione impone poi un cenno al tema della cosiddetta personalizzazione della responsabilità amministrativa
Infatti le più recenti leggi sulle funzioni della corte dei conti perfettamente in asse con tutto il discorso che si è fatto sull'efficienza dell'azione amministrativa
Hanno chiaramente fatto capire che soggetto passivo della giurisdizione deve essere soltanto chi effettivamente con il proprio comportamento ha causato un danno e questo un principio di civiltà giuridica
Poiché il diritto pubblico a differenza di quanto accade in diritto privato il rapporto è di uno contro tutti e non è possibile applicare a questo tipo di rapporto istituti e discipline previste in relazione a rapporti tra privati
Insomma ciascuno risponde delle proprie azioni e nessuno può essere tenuta a rispondere al posto di altri anche se si tratta di garantire gli interessi dello Stato creditore
Ciò è particolarmente evidente in tema di responsabilità degli eredi giustamente la legge centoquarantadue del novanta
Limitatamente agli eredi gli amministratori dipendenti degli enti locali e la legge venti del novantaquattro i riferimenti a tutti gli amministratori e dipendenti pubblici
Hanno sancito il principio della intrasmissibilità della responsabilità amministrativa gli eredi salvo il caso di illecito arricchimento del Dante causa ed indebito arricchimento degli eredi stessi
Infatti altro ad istituire ciò che non spetta altre invece rispondere di fatti ai quali si è del tutto estranei
Né si può dire che la disposizione in questione costituisce un vulnus ai principi tradizionali sulla patrimonialità del danno poiché come si è detto acquisì verso in tema di diritto pubblico o se si vuole di patrimonialità pubblica
Cosa del tutto diversa dalla patrimonialità di diritto privato
Prettamente connessa a quel a quanto sopra detto ed in un certo senso consequenziale al principio delle intrasmissibilità della responsabilità amministrativa gli eredi e l'altro principio sancito dall'articolo nove del vigente decreto legge
Numero cinque canto quarantuno del novantacinque secondo il quale la solidarietà passiva e bandita dal campo della responsabilità amministrativa a meno che non si tratti di illecito arricchimento
Se il principio e che ognuno deve rispondere delle proprie colpe e non di quelli altrui è evidente che in tema di responsabilità amministrativa non si può e non si deve parlare di solidarietà
Questo istituto infatti ha una sua giustificazione nel campo del diritto privato per tutelare la posizione del creditore
Ma non può avere diritto di ciclicità finanza nel campo del diritto pubblico nel quale si prevede a carico dei dipendenti e degli amministratori pubblici l'obbligo di adempiere ai propri doveri e non l'obbligo di garantire con il proprio e normalmente esiguo patrimonio l'adempimento del dovere di altri
Il principio del resto era già sancito nell'articolo ottantadue della legge di contabilità generale dello Stato del mille novecentoventitré
Secondo il quale quando l'azione od omissione dovuta al fatto di più impiegati ciascuno risponde per la parte che vi appresa tenuto conto delle attribuzione di dovere del suo ufficio
Senonché una giurisprudenza della Corte dei Conti venuti in luce dagli anni cinquanta in poi mutando una precedente giurisprudenza ha in pratica del tutto negletta quella norma per cui molto provvida appare la recente disposizione sopra citati
Questa precisazione legislativa alla quale deve attribuisse la natura di una norma di interpretazione autentica
E divenuta inoltre come sopra si accennava assolutamente indispensabile dopo l'affermazione del principio della intrasmissibilità della responsabilità amministrativa degli eredi
Quel che come è evidente se si continuasse ad affermare il principio della solidarietà passiva si arriverebbe all'assurdo che in virtù del vincolo solidale
La quota di spettanza degli amministratori e dipendenti pubblici deceduti verrebbe a gravare sugli amministratori e dipendenti pubblici che restano in vita dando luogo ad una situazione di ingiustizia davvero insostenibile
C'è tuttavia un'altra fattispecie per la quale è urgente e indilazionabile l'intervento chiarificatore del legislatore
Quella del concorso dell'azione dolosa di chi si è arricchito illecitamente ad esempio il peculato ore e dell'azione colposa di chi non si è accorto e non ha evitato l'azione del primo e ad esempio il verificatore
è evidente che soprattutto in questo caso non si può parlare di solidarietà
Poiché le due responsabilità non possono essere considerato di pari grado e non si può conseguentemente accettare che il danno di cui deve rispondere il primo sia ridotto della quota che venga posta a carico del secondo
è necessario invece affermare la responsabilità principale di chi sia illecitamente arricchito il quale per esser chiamato a rispondere dell'intero e la responsabilità secondario o sussidiaria che dir si voglia di chi non ha tratto nessun beneficio dall'illecito e deve essere chiamato a rispondere subordinatamente all'infruttuose escussione del primo e nei limiti della propria quota di colpa in altri termini non è possibile fare i sconti al peculato ore o al percettore di tangenti e costringere altri a pagare al suo posto
Né si dica che in questa materia si allungano i tempi del processo poiché è chiaro che la stessa sentenza può prevedere sia la condanna del debitore principale che quella del debitore secondario
Il terzo aspetto sul quale è intervenuto il legislatore per far sì che risponde il vero responsabile è quello della prescrizione
Infatti l'allungamento dei termini prescrizionali allontana le possibilità di realizzazione del credito è un ente i rischi di decesso del responsabile
Proprietà appare quindi anche la disposizione di cui all'articolo uno dalla legge venti del novantaquattro che riduce da dieci a cinque anni il termine per l'esercizio dell'azione di responsabilità amministrativa
Sono tuttavia da respingere nel modo più fermo le ulteriori limitazioni poste in proposito dell'articolo tre del citato decreto legge cinquecentoquarantuno del mille novecentonovantacinque
Tale disposizione infatti non si limita a ribadire il termine prescritto di prescrizione quinquennale per l'esercizio dell'azione da parte del pubblico ministero presso la Corte dei conti
Ma pretende di imporre un termine prescrizionale anche per l'emanazione della sentenza
Incidente o sui casi di interruzione del processo e sconvolgendo i principi fondamentali vigenti in materia
Si tratta di una previsione
The impedirebbe di perseguire i responsabili in tutti quei casi in cui gli accertamenti istruttori sono di tale complessità e gravità da non consentire un'accelerazione delle indagini
Si deve infatti sottolineare che talvolta l'individuazione dei responsabili può avvenire solo in sede penale
Mentre gli accertamenti sono così dispendiosi che se fossero ripetuti anche dal giudice amministrativo contabile finirebbero per aggiungere danno al danno insomma ci sono dei casi in cui non si può fare a meno di sospendere il giudizio amministrativo contabile in attesa delle risultanze del processo penale ed imporre un terminale ma nazione dalla sentenza di quest'ultimo
Equivarrebbe ad impedire l'accertamento di qualsiasi responsabilità amministrativa
Appare chiaro dunque che la norma in questione non solo non ha alcun fondamento di logica giuridica ma è altresì pezzi Ata viziata di illegittimità costituzionale per violazione dell'articolo cento e tre della Costituzione e che di conseguenza non merita di essere convertita in legge
Quanto si è venuti fin qui dicendo
Trova il suo naturale contrappunto anzi si direbbe la sua conferma nel fatto che l'azione di responsabilità amministrativa esercitato da un organo del Pubblico ministero
Cioè da un organo al quale è affidata alla tutela degli interessi dell'ordinamento che in uno Stato democratico altro non sono che gli interessi della collettività
Si deve anzi a sottolineare che il Pubblico ministero è un organo dello Stato comunità meglio si direbbe un rappresentante dello Stato comunità
E che il Pubblico ministero presso la Corte dei Conti faccia parte dell'organo indistinto del Pubblico ministero è stato da tempo affermato dalla Corte di Cassazione
Sezioni unite mi novecentottantadue la quale nel decidere un regolamento preventivo di giurisdizione precisò che il procuratore generale presso la Corte dei conti non ha bisogno di un ulteriore rappresentanti in giudizio provvedendo che il procuratore generale presso la Corte di Cassazione
In sostanza la Cassazione ha fermato l'unicità te la figura del pubblico ministero ancorché esso disponga di un organizzazione differenziate Dortona ma presso le varie sedi in cui è dislocato cioè presso i vari collegi giudicanti
Per le interessanti aggiungere che la Corte di Cassazione ha ulteriormente precisato che il procuratore generale presso la Corte dei Conti nei giudizi di responsabilità
Rappresenta un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali di indifferenziati enunciati interesse particolare concreto dello Stato persone
Se ne deve dedurre che l'azione del pubblico ministero presso la Corte dei conti in quanto diretta fra valere gli interessi della collettività è un'azione pubblica civile omologa l'azione pubblica penale esercitato dal pm penale
Come quest'ultimo fa valere l'interesse della collettività la punizione del colpevole così è il pubblico ministero presso la Corte dei conti
Fa valere l'interesse della collettività ristoro dei danni patiti e all'efficienza dell'azione amministrativa ciò implica la necessità di una fattiva collaborazione tra pubblico ministero penale e pubblico ministero contabile
Tutte le volte che l'illecito penale costituisca anche illecito amministrativo l'affermato unità dell'organo indistinto del Pubblico ministero impedisce d'altro canto l'opinabilità al pm contabile del segreto indagatore da parte del pm penale
Sorprende pertanto quanto è stato affermato con recente circolare del ministero di grazia e giustizia in ordine all'opponibilità ridetto segreto da parte dell'autorità giudiziaria penale e si spera che la questione possa essere subito rivista e portato a soluzione
Del resto è ben noto che nella pratica non ci sono mai state difficoltà in materia
Il quadro che si è fin qui tracciato tutto imperniato sulla tutela degli interessi della collettività
Non sarebbe tuttavia completò se non si facesse riferimento anche ad un altro problema che l'ordinamento democratico impone di risolvere quello del diritto di difesa previsto dall'articolo ventiquattro della Costituzione
Ed è a questo riguardo si deve subito avvertire che la legge di riforma si è mostrata molto sensibile
In quanto non solo annegato la legittimazione passiva degli eredi i quali effettivamente non possono essere in grado di difendersi
Ma altresì previsto una sorte di comunicazioni di garanzia al presunto responsabile e cioè l'invito a produrre le proprie deduzioni prima dell'emanazione dell'atto di citazione nonché la possibilità di essere sentito personalmente
Ma tutto questo non è sufficiente la tutela del diritto di difesa esige che sia garantita anche la segretezza del procedimento istruttorio almeno fino alla notifica dell'atto di citazione
Ed a tal fine questa procura regionale ha sollecitato i competenti organi di governo affinché provvedano ad una modifica legislativa che imponga di comunicare l'invito a dedurre non più mediante consegna del documento aperto da parte dell'ufficiale giudiziario ma in plico chiuso
Fuga di notizie posso infatti avvenire proprio a causa dell'attuale sistema di notifica
Al termine di questo discorso il ruolo della giurisdizione amministrativo contabile e dell'azione del PM presso la Corte dei conti riemerge ci sembra in tutta la sua portata compito della giurisdizione amministrativo contabile appare quello di tutelare garantire interessi generali e permanenti dello Stato comunità
D'altro canto l'azione del piano presso la Corte dei conti dimostra sempre più la sua natura di azione civile pubblica di un'azione cioè che mira alla tutela di tutti i cittadini considerati uti universi
E tale azione è bene sottolinearlo resta aperta alle sollecitazioni e alla partecipazione di tutti
Nell'anno giudiziario mille novecentonovantacinque la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio attenuto centocinquantatré udienze
Delle quali trentotto nel settore della responsabilità amministrativo contabile trentasette nel settore della pensionistica civile trentanove nel settore della pensionistica militare trentanove nel settore della pensionistica di guerra
Ha detto udienze vanno aggiunto settantuno camere di consiglio delle quali dieci del settore pensionistiche sessantuno nel settore della responsabilità amministrativa per la convalida di sequestri
Numerose udienze collegiali hanno poi riguardato reclami avverso convalide di sequestri ed attività istruttoria del giudice designato dal Presidente e ancora molto rilevante il carico dei giudizi pensionistici da definire complessivamente trentasei mila novecentosessantadue la maggior parte dei quali riguardano pensioni di guerra
Per quanto concerne poi i giudizi di responsabilità amministrativa e da segnalare che l'attuale procedimento monitorio che consente la possibilità della determinazione presidenziale di addebito per i danni non superiore a lire cinque milioni
Servita la fase del giudizio non consente alcun abbreviazione della fase istruttoria essendo comunque necessario che il Pubblico ministero arrivi alla formulazione dell'atto di citazione dopo l'invito a controdedurre le eventuali controdeduzioni dell'interessato
Sarebbe invece oltremodo opportuno che legislatori intervenisse nella materia di speranza disponendo che il pm e l'interessato possano direttamente chiederà al presidente della sezione giurisdizionale la condanna ad una somma inferiore al danno accertato
Senza che si debba insistere in tutta la procedura che sfocia poi nell'atto di citazione
Ciò spiegherebbe di molto l'attività della procura facendo in modo che questo si possa giudicare alle questioni di maggiore importanza
Altro intervento normativo particolarmente opportuno dovrebbe riguardare la modifica del Regolamento per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti in moto ed adeguarlo ai principi sopra riferiti quanto all'attività svolta dalla Procura regionale nel mille novecentonovantacinque sono da segnalare i seguenti settori d'indagine
Innanzitutto l'attenzione ha continuato a concentrarsi sul fenomeno cosiddetto di Tangentopoli
In questo filone sono venuti in evidenza l'illecito elargizioni per acquisti immobiliari da parte dei maggiori enti pubblici previdenziali e per l'acquisto della sede del ministero delle finanze
Inoltre di notevole rilievo è stata l'indagine sugli illeciti elargizioni che hanno comportato una lievitazione della spesa farmaceutica nazionale con un danno di circa sette mila miliardi
A questo proposito è stato già notificato un atto di citazione e sono stati richiesti e confermati sette sequestri conservativi un altro settore nel quale si è appuntata l'attenzione del di questa Procura regionale è stato quello delle disfunzioni verificatesi nell'esercizio dell'attività amministrativa
Sotto questo profilo sono venuti in evidenza le irregolarità commesse per le assunzioni di invalidi privi dei requisiti richiesti a riguardo sono in corso istruttorio sulla base dell'inchiesta penale dell'inchiesta amministrativa
Notevoli disfunzioni si sono inoltre rilevate a carico dall'Agenzia spaziale italiana in relazione alle ingenti spese effettuate per il lancio del satellite sax non ancora avvenuto
E perché qua ENEL per il pressoché mancato finanziamento della ricerca scientifica di base
Altro fenomeno di rilevante gravità è stato quello delle inadempienze procedurali che hanno portata la soppressione di finanziamenti CEE un caso del genere ha riguardato la perdita di rilevanti finanziamenti da parte del fondo sociale europeo
Di notevole rilievo sono state poi le irregolarità commesse nella gestione dei fondi ordinari e riservati del SISDE a riguardi sono in corso due giudizi con contestuali sequestri conservativi
Altre disfunzioni hanno riguardato il mancato accertamento di pastori totali evidenziate dall'anagrafe tributaria
Un fenomeno che sta diventando sempre più diffuso e poi quello dell'uso illegittimo di telefonini cellulari
Per quanto riguarda l'amministrazione centrale è stata avviata un'ampia istruttoria sulla base della documentazione acquisita presso il dipartimento della funzione pubblica per quanto concerne la Regione Lazio sono già stati citati a giudizio di componente del Consiglio regionale
In caso di particolare rilievo è stato quello dei rimborsi all'ENEL dei cosiddetti oneri nucleari da parte del ministero dell'industria a riguardo è incorso istruttoria
Si inserisce infine in questo filone anche il caso di Ustica che ha interessato questa procura regionale per i riflessi sul patrimonio dello Stato quali ad esempio le ingenti spese per il recupero del relitto la relativa istruttoria e in corso di svolgimento
A proposito di disfunzioni empietà ricordare che un fenomeno molto grave quello del mancato rendimento dei conti giudiziali allarmante il caso delle USL nessuna delle quali ha presentato i propri consuntivi
L'attenzione di questa Procura regionale sempre concentrata su una tematica sempre ricorrente quella dell'amministrazione del personale sono venuti in evidenza i legittimi paramento del personale da parte degli Enti locali e da parte delle USL nonché da parte l'ateneo romano alla Sapienza
A proposito di amministrazione del personale per ricordare che la Corte Costituzionale con sentenza numero uno del novantasei
Ha dichiarato viziata di legittimità costituzionale la norma di cui al comma sei bis dell'articolo due
Della legge cinque nove sei del mille novecentonovantaquattro che prevedeva una sanatoria in proposito
La sentenza lascia ben sperare per l'esito positivo di alcuni altri ordinanze di rimessione riguardanti un'analoga norma di sanatoria stabilità per illegittimi qua da menti di personale delle USL
E infine da ricordare un altro importante settore che quello della gestione del patrimonio immobiliare
Si tratta di un settore cui normalmente non si attribuisce particolare rilievo ma nel quale si verificano striscianti fenomeni che arrecano danno tutt'altro che trascurabili
è venuta in evidenza a questo proposito la gestione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici previdenziali in relazione soprattutto all'affitto di appartamenti e locali con canoni irrisori
Irregolarità di gestione hanno riguardato inoltre il patrimonio dell'Istituto autonomo case popolari nonché la inventariazione la gestione del patrimonio immobiliare del Comune di Roma
Come si nota dalla Legazione fin qui condotta accanto alle tradizionali patologie delle quali si è sempre occupata la Corte dei conti emergono nuove fattispecie determinate da scelte che ancora non tengono nel debito conto i principi della economicità e dell'efficienza
Si tratta di nuove figure di danno della cui difficoltosa collocazione sistematica questa procura è ben consapevole ma che tuttavia nell'ottica evolutiva di cui si era fatto cenno nelle premesse non sarebbe corretto e legittimo non portare all'attenzione
Del giudice amministrativo contabile
Prima di chiudere questa relazione sentiamo il bisogno di esprimere un fervido ringraziamento all'Arma dei carabinieri lì al corpo della Guardia di Finanza che hanno collaborato con
Questa procura regionale nello svolgimento di delicatissimi approfondite indagini dimostrando sempre spirito di abnegazione e grande professionalità
Analogo ringraziamento non può non essere rivolta al personale amministrativo la dirigenza della Corte dei Conti per l'indispensabile professionale supporto offerto all'attività dei magistrati signor presidente nel ringraziare il collegio e tutti gentili ospiti per aver dato ascolto a queste mie riflessioni le chiedo di dichiarare aperto l'anno giudiziario mille novecentonovantasei della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio
La ringrazio signor procuratore regionale della sua dotta relazione Pietro
Nel nome del popolo italiano dichiaro aperto l'anno giudiziario mille novecentonovantasei della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio dichiaro tolta dall'adunanza pubblica della