L'organizzazione della Pubblica Amministrazione in Italia e in alcune esperienze estere in particolare in Francia e in Gran Bretagna lezione tenuta da Franco Frattini nell'ambito del corso "La pubblica Amministrazione a servizio dello Stato" org. dal Centro Studi Pantheon

La sera questa sera
E vergogna noi contro certo sugli Marchionne
Questa sera abbiamo elezione del senatore la pubblica amministrazione al servizio dello Stato
E abbiamo lo stile cessione come Franco Frattini e ci va nella stessa sera dell'organizzazione la pubblica amministrazione in Italia di alcune esperienze estreme particolare la Francia setaccio
Adesso dopo umbre che excursus per evitare Frattini e passiva ovvero subito la parola al presidente grazie avanguardia di io voterò così negli ingorghi edicole notizie sulla riva l'onorevole è nato a Roma quattordici marzo due mila importante
è laureato in giurisprudenza
Ed è stato prima procuratore dello Stato avvocato poi infine magistrato del TAR rilevò nel mille novecentottanta quattro il giovane consigliere Rizzato della Repubblica
Si è
Prassi si è è stato anche consigliere giuridico della Presidenza del Consiglio dei ministri vicesegretario generale della presidenza del consiglio dei ministri durante il governo già di può aumentare il vicesegretario durante il governo
Poi non abbiamo i soldi ministro oggi è vicepresidente del Comitato di controllo sui servizi segreti
Salvatore in un minuto i numerosi articoli nuovi brigante che oggi giurisprudenza in collina quante imprese italiane lavoro poi vediamo ipotizzato due e la voce atto amministrativo della domanda giurisprudenza amministrativa dove da maggio disarmante oppure pubblico il contributo spunti di riflessione sull'avveniva cautelare
I ricavi del processo amministrativo Consoli implicazione nel volume anticrisi gestionale della quarta sezione del Consiglio
Dell'OLAF ci racconterà grazie
Buonasera e però malgrado quello che il tema di questa chiacchierata
Vi faccio immaginare di parlerò certamente di quella che uno spunto per studiare un po'la riforma della pubblica amministrazione ma con un taglio forse
Un pochino meno accademico com'è evidente anche per il fatto che
Noi qui più che occuparci di temi accademici dobbiamo occuparci di come vogliamo costruire la pubblica amministrazione le istituzioni del domani questa la la cosa che mi interessa di più e quindi io cercherò
Mentre vi vi dico quali sono alcune mie idee in alcuni di questi settori
Vi dirò che cosa sta avvenendo in queste ore in Parlamento dove si sta studiando esaminando i apprestando uno schema di riforma della pubblica amministrazione
Che lo si potrà criticare lo si potrà condividere è destinato perché diventerà legge dello Stato tra poco tra qualche settimana al massimo a cambiare la fisionomia della nostra pubblica amministrazione quindi intanto è bene che noi se ne parli ebbene che voi riflettiamo anche su questo
Ed è bene anche che si compia da quello che c'è in questo provvedimento qualche spunto
Per esempio per
Una riflessione più ampia
Su quale per chi come noi è convinto io immagino di interpretare il pensiero di tutti voi che la riforma nella pubblica amministrazione sia forse
La
Più visibile la più tangibile e la più urgente delle riforme di uno Stato moderno perché noi possiamo impantanarci su grandi questioni di diritto costituzionale in queste ore stiamo mettendo a punto faticosamente i progetti che andranno alla Bicamerale
Però se dentro questo Palcoscenico grande della riforma costituzionale noi non ci preoccupiamo della riforma della pubblica amministrazione delle pubbliche amministrazioni
Rischiamo veramente molto perché la riforma costituzionale dico un'eresia è lontana
Da molti Dinoi ed è lontana da una ricaduta immediata nella vita dei cittadini lo sarà
Quando il sistema sarà compiuto la riforma della pubblica amministrazione di e di oggi e di domattina non è una cosa che sperimenteremo tanto pronta
Allora io vi dico che dopo un po'anche alla luce di un'esperienza che mia personale prima esperienza di magistrato poi esperienza di
Segretario generale di Palazzo Chigi che poi il il regista della macchina amministrativa dello Stato perché il capo di gabinetto del Presidente del Consiglio è quello che si chiama segretario generale nell'ordinamento dalla presidenza
è un po'quello che amministra e coordina la macchina amministrativa
Poi quella di ministro la funzione pubblica mi hanno convinto
Che sono tre i filoni
All'interno dei quali guardare per una riforma del sistema pubblico della pubblica amministrazione il primo filone parlò degli e Sperti quindi mi perdonerete se qualche volta uso delle espressioni un pochino più tecnico ovviamente alla fine di questa chiacchierata chi ha delle perplessità o a delle chiarimenti o sono ben volentieri disponibile
Il primo è il sistema delle fonti
Il sistema delle fonti dell'ordinamento
Certamente il cardine
Da cui partire per una riforma in un sistema come quello italiano che ha centocinquanta mila norme primarie ovvero leggi tutte in vigore spesso contraddittorie tra loro
A fronte di un sistema normativo che negli ordinamenti più vicini al nostro del sistema europeo vede
La Germania con le sette mila cinquecento circa la Francia con le cinque mila circa leggi
E quindi fate il confronto e scoprite come nel sistema italiano il primissimo problema è quello di un ampio lavoro di delegificazione
Di raccolta dei testi normativi in testi unici organici omogenei in modo che si possa per ogni filone tematico della riforma cominciare intanto ad aprire
Una sola norma un solo testo normativo non una pluralità di testi normativi che per di più
Con la tecnica legislativa che da vent'anni a questa parte è invalsa
è esattamente quella che i tecnici chiamano la novellazione cioè
Una norma
Va sempre ad inserirsi in un tessuto normativo già esistente
Non ripetendo e armonizzando in modo da sostituire completamente la norma precedente massiva incastonare in modo che l'interprete il cittadino
Chiunque si trovi a confrontarsi con quella norma alla necessità di conoscere non soltanto l'ultima ma tutte le precedenti modificazioni che sono intervenute è poi invalsa di recente per risolvere questo problema invece della sana pratica del testo unico
Sia pure compilati Ivo in modo da raccogliere il sistema normativo la pratica del cosiddetto Testo coordinato il testo coordinato nel sistema delle fonti non è né alla del più nemmeno che un esercizio che fanno come voi avrete visto tante volte gli uffici della Gazzetta Ufficiale
Che raccolgono
Delle appendici con le norme richiamate dal testo normativo principale e aumenta lo quindi la confusione la difficoltà dell'interprete compreso il giudice che poi le deve applicare ad esempio
Di andare a guardare
Tutti i richiami contenuti con la numerazione progressiva nel testo principale nelle singole appendice allora
Errore di tecnica legislativa ed errore assoluto di impostazione nel sistema delle fonti da che cosa dipende tutto questo dipende da una regola e da una prassi che
Molti di voi se ne hanno avuto occasione avranno potuto anche magari sperimentale io l'ho sperimentata proprio direttamente
Nel nostro sistema quando c'è difficoltà di soluzione di un problema interpretativo di una norma esistente la regola sana di un sistema democratico e che chi ha la responsabilità dell'interpretazione della norma adottò un provvedimento sia esso un parere sia esso una decisione sia essa una nota quando si tratti di una amministrazione di un ministero in cui interpreta autenticamente la norma
In un sistema deviato da questo punto di vista in cui la regola della responsabilità poi ve ne parlerò più avanti e della responsabilizzazione a cominciare dalla dirigenza pubblica
è una regola ormai quasi completamente annacquata
Il funzionario diciamo la struttura burocratica la prima cosa che fa e chiede al ministro la normetta
Questa è la regola si chiede la piccola norma quando non solo non occorrerebbe una norma ma non correrebbe nemmeno un atto amministrativo di rango
Regolamentare occorrerebbe puramente e semplicemente che chi ne ha il potere si assuma le proprie responsabilità la materia fiscale nella materia principe in cui questo avviene
Ogni minima questione interpretativa
Comporta piccoli aggiustamenti progressivi della norma principale in modo a da scaricare ogni responsabilità di chi deve applicare le norme e riversare questa responsabilità sul legislatore
Che un'entità assolutamente lontana che non capisce cosa c'è dietro e non si rende conto che nel nostro ordinamento in questo modo abbiamo introdotto quella che i giuristi conoscono come caso di scuola in negativo cioè la norma fotografia la norma individuale la norma che riguarda in certi casi singole persone o singoli episodi si fa una norma che non a caso porta il nome
Della non dell'Autore come era nelle grandi leggi che hanno segnato il nostro ordinamento ma il nome del destinatario cioè del beneficiario unico talvolta della norma allora
Capite che se non vinciamo questa sfida per la delegificazione e per
Il plastico lo smaltimento del sistema normativo noi conserviamo da un lato l'arma migliore per lo scarico di ogni responsabilità e dall'altra questo è un aspetto
Purtroppo che riguarda
Quello che per me è un secondo autonomo profilo per una riforma la pubblica amministrazione ma occorre parlarne adesso
Lasciano uno schermo e un riparo assoluto a quei fenomeni deviazione illegalità e di corruzione diffusa che ancora esistono perché l'esperienza di molti Dinoi e l'immaginazione di tutti ci porta chiaramente a dire che più la normativa è complicata e contraddittoria
Più le procedure solo complesse e tra di loro intersecate più il potere degli apparati che sono i custodi dell'interpretazione dell'applicazione di queste norme complicate cresce e più si alimenta la possibilità della deviazione della corruzione
è evidente che l'illegalità si nasconde dietro un sistema normativo complicato il contraddittorio perché è fuor di dubbio che quando un sistema normativo è semplice e trasparente individua destinatari chiari
E norme tendenzialmente unitarie per ogni situazione giuridica lo spazio per l'illegalità enormemente ridotto
Quindi è chiaro che già qui tocchiamo una delle dirette interrelazioni tra un sistema complicato delle fonti del diritto e una pratica devi attiva che in molti ambienti della pubblica amministrazione ancora resta
Conferma questo che si deve partire da una riforma del sistema normativo quindi il primo dei capisaldi dei filoni è quello di ridurre
Applicando tra l'altro un principio che è contenuto in una ignota ai più
Raccomandazione dell'OCSE che io feci studiare che portai e ho portato anche in ambito parlamentare
Alla attenzione anche del presidente della Camera che ha fatto studiare questo argomento tanto che da qui è nato un filone di attenzione
Proprio perché questa raccomandazione dell'OCSE è destinata agli stati membri e contiene una sorta di detti di decalogo che si apre con una prima che ha dieci domande più che dieci prescrizioni la prima domanda molto significativa e
Occorre una legge per risolvere questa questione questa è la prima domanda che chiunque mette mano a una proposta normativa deve porsi
è questa questione già regolata per caso da un'altra disposizione normativa perché fuor di dubbio che in quel caso non si deve
A mutare come spesso si fa immediatamente al punto della soluzione voluta ma si deve vedere come nel sistema delle X leggi esistenti in materia quel caso è già regolato
Perché ad esempio è possibile come spesso avviene
Che una soluzione si risolva non introducendo una nuova norma ma abrogandone qualcuna cioè togliendo ad esempio norme impeditive
Togliendo norme che impediscono l'applicazione di quel principio che a nostro avviso dovrebbe essere applicato
E allora la prima attività è chiedersi se la questione merita una soluzione normativa la seconda e capire come nell'ordinamento finora quella questione è stata regolare
Queste due fondamentali domande eliminerebbero almeno la metà degli interventi di rango legislativo poi è chiaro e si va via via
A chieder sì
Quale tipo di norma occorre se non occorra ad esempio la norma regolamentare quindi una vasta opera di riduzione del livello
Dalle CISL attivo a livello regolamentare che a un livello come capite assai più duttile perché non impegna il Parlamento in una defatigante attività
E non espone soprattutto all'altro rischio gravissimo
Che è un provvedimento legislativo questa esperienza quotidiana Corvo dovrei dire per chi fa attività parlamentare un provvedimento legislativo entrato in Parlamento per risolvere una determinata finalità
Trovi in corso d'opera
Ad essere arricchito di finalità del tutto estranee in virtù di aggiustamenti di aggiunte di incursioni sul testo fatte dai parlamentari che hanno spesso purtroppo voglio dire
Preoccupazioni di interesse personale spesso localistico perché le norme
Fatte in micro emendamento per risolvere la questione del sottopasso di Barletta il vento non ho mai saputo dell'esistenza il sottopasso di Barletta ma sono esempi di scuola che vengono portati come emendamenti a leggi dello Stato
E che in passato nelle famigerate finanziarie che venivano fatte all'epoca della Grande consociazione tra democrazia cristiana e allora Partito comunista oggi PDS
La consociazione portava ad arricchire le leggi finanziarie dello Stato di micro norme che risolvevano piccoli problemi che però
Erano in termini dello scambio tra l'allora maggioranza dell'allora opposizione quindi nell'epoca
Della cosiddetta Prima Repubblica questi sono stati i frutti di una tecnica di un sistema normativo profondamente sbagliato
Oggi
Noi abbiamo assistito anche di recente Aimi
A esempi di scuola assolutamente negativi abbiamo vissuto l'esperienza della finanziaria con l'agganciamento in corso d'opera di norme assolutamente estranee che il Governo ha voluto inserire per risolvere i suoi problemi
Con la maggioranza perché quando si introducono norme contenute in decreti prossimi alla decadenza
Con la consapevolezza della non reiterabile ITA per effetto della sentenza della Corte si fa un'operazione di arricchimento di una legge finanziaria che serve solamente a regolare la manovra di finanza pubblica e che invece oggi
Disciplina diffusamente la materia ambientale la materia delle opere pubbliche la materia del lavoro interinale e quant'altro
Allora abbiamo articoli contro ottantasette commi Concento ventisei commi allora capite che questo è il caso di scuola negativo di come un sistema normativo non deve essere allora Prima regola per riformare la pubblica amministrazione riformiamo il sistema delle fonti
Secondo
Punto o caposaldo se voi volete
Di
Una riforma seria della pubblica amministrazione
L'organizzazione l'organizzazione vista da due profili
I due grandi profili
Che assumono rilevanza per l'organizzazione della pubblica amministrazione sono a mio avviso a quello di un serio accorpamento delle strutture delle pubbliche amministrazioni in funzione
Di interessi unitari mi spiego
Noi oggi abbiamo una pluralità di strutture amministrative
Dedicate tutte alla cura di fili uguali collocate in plessi amministrativi diversi spesso concorrenti tra di loro il che quindi occupa
Molto tempo molta fatica a chi al destinatario dell'attività amministrativa cioè in definitiva al cittadino
Niente di peggio di esempi di procedimento amministrativo fondati come di regola ancora avviene su criteri su principi quali quelli del concerto dell'assenso del nulla osta
Tutte regole inventate purtroppo per moltiplicare i centri di potere amministrativo senza vere una chiara finalità di chi sia il titolare dell'interesse pubblico prevalente
E allora si preferisce in questo modo
Moltiplicare i centri decisionali spesso tutti con potere di veto reciproco perché come voi ben sapete
E e faccio un esempio per tutti in un procedimento di localizzazione o di individuazione di una grande infrastruttura poniamo una
Outta autostrada ultraregionale
Un comune un solo dei cinquanta o dei cento Comuni interessati dal tracciato che si opponga paralizzare l'intera realizzazione dell'opera pubblica allora è chiaro che invece di inventare di costituire moduli di soluzione dei conflitti e quindi di concentrazione dei poteri delle responsabilità nell'ultimo ventennio le responsabilità si è preferito diluirlo con due
Riserve mentali
Quella che
Il cedimento per così dire suo ogni fetta di potere e di responsabilità dovesse essere arma di mercato per ottenere qualcos'altro questo è fuori di dubbio perché è chiaro che quando si fa uno scambio
Che ha per oggetto interessi pubblici già si è fuori
Dalla corretta
Organizzazione amministrativa
E allora
Io dico accorpiamo le strutture amministrative vi faccio un esempio di questi giorni
Un esempio di questi giorni perché una delle proposte che abbiamo presentato in Parlamento in Commissione prima dove si sta esaminando il provvedimento del governo sulla riforma dalla pubblica amministrazione è la seguente
Un mio emendamento che
è stato
Con qualche sorpresa mia accolto debbo dire
Prevede
La concentrazione
Di tutti i terminali periferici provinciali delle amministrazioni statali voi sapete che ogni ministero a in ciascuna provincia ogni o quasi il ministero un proprio terminale
In ogni provincia esiste un ufficio provinciale del lavoro l'intendenza di finanza all'ufficio imposte un Soprintendenza esistono insomma
Sei o sette terminali provinciali
La proposta che è stata accolta e che certamente
Staccate creando gravi difficoltà all'interno degli apparati ministeriali quindi ai titolari ai ministri che si sono trovati questa piccola bomba tra le mani
Significa in pratica che in ogni provincia ci sarà sì
La Camera Laura confermerà come spero questo mio emendamento
Uno sportello unico dello Stato in ciascuna provincia cioè il cittadino avrà non sette uffici ministeriali dislocati in ogni provincia ma ne avrà uno solo
Questo ovviamente che cosa comporta comporta non solo dei risparmi consistenti
Ma comporta
Una evidentissima concentrazione di tempi per la rapidità di un interscambio di informazioni di decisioni e quant'altro
Ma comporta un altro effetto comporta per l'economia di scala molto evidente la soppressione
Attaché ed altro di tutti i rispettivi posti di capo conta relative strutture segreterie apparati e quant'altro che ogni direttore di qualche ufficio pubblico in periferia aveva e domani non avrà più
Allora
O noi riusciamo ad aprire le iniziative
Per così dire
Coraggiose se volete impopolari oppure è inutile mettere mano alla riforma della pubblica amministrazione noi non possiamo riformare la pubblica amministrazione
Se pensiamo che questo debba assolutamente comportare la salvaguardia delle posizioni esistenti
Qualche cosa ma dobbiamo cambiare
Allora che cosa si può cambiare si può cambiare in termini di aggregazione delle strutture
Si può cambiare decentrando davvero la periferia noi non possiamo sostenere
Se predichiamo e molti di noi io per primo ne sono convinti
Un decentramento verso il federalismo che non può fare una legge ordinaria la farà forse la Bicamerale
Che dei centri alla periferia quindi alle regioni e agli enti locali il maggior numero di competenze possibili
Allora è chiaro che poi non dobbiamo vere esitazioni sul fatto che quelle competenze che vengono trasferite non debbono avvenire a Roma un duplicato in una struttura ministeriale
E allora se vi sono materie di cui ci convinceremo che la competenza regionale o locale prevalente o esclusiva
Non potremo continuare a sostenere a Roma un Ministero della Sanità che amministra materia tipicamente ed esclusivamente regionale e i cui ritardi a Roma
Comportano che in una qualche regione italiana un giorno i cittadini devono pagare
Le medicine perché il ritardo nei trasferimenti del Fondo sanitario ha comportato che quella regione non ha avuto i fondi e non li ha potuti riversare alle farmacie allora
Questa è la classica diluizione delle responsabilità perché tutti dicono che la responsabilità è di qualcun altro ma certamente il cittadino che paga le medicine in quella città di quella regione
Non sa più con chi prendersela allora
Siamo chiari nell'individuazione di che cosa enti competenza degli enti territoriali di cosa debba rimanere allo Stato centrale ma quando lo abbiamo deciso non abbiamo esitazioni i ministeri che esercitano competenze tipicamente propria degli enti territoriali non ci devono essere più
Le sette Regioni del Polo e anche altre due regioni
Che so che non solo del Polo
Hanno
Proposto dodici referendum come voi certamente sapete tra quei referendum c'è la proposta di sopprimere quattro ministeri quei ministeri che esercitano competenze a nostro avviso tipicamente propri voi state assistendo alla tragedia al dramma per loro è un dramma
Degli allevatori non solo del Nord ma anche del Centro e del Sud
Che si trovano dopo anni di malgoverno dell'agricoltura e di cattiva gestione delle quote latte
Applicate delle multe che in molti casi comporteranno la chiusura dell'azienda
E il sacrificio di migliaia e migliaia di campi che francamente non c'è nessuno ragione di abbattere quando si sarebbe potuto fare tranquillamente un'opera di sostegno e di incentivazione
Con chi ce la prendiamo ce la prendiamo certamente con il fatto che con che in una materia tipicamente di competenza regionale c'è stato per anni
Un rimpallo delle responsabilità tra le regioni che rivendicavano le competenze il ministero che gliele contrastava e quindi di fatto la comunità europea che non vede l'ora di applicare all'Italia sanzioni assai più elevate di quanto non sia quello che Alitalia viene dato voi sapete probabilmente che l'Italia è uno di quei Paesi che da all'Unione Europea molto di più di quanto non riceva come se fossimo il Paese ricco dell'unione europea invece non siamo il Paese ricco allora in una situazione del genere
è fuor di dubbio
Che o si individuano anche qui responsabilità puntuali o le agitazioni e i drammi che stanno avvenendo con la minacciata chiusura di tante aziende agricole adesso voi sapete ci sono anche delle
Proposte di
Delle mozioni di sfiducia nei confronti del ministero Agricoltura fatte la lega l'ha fatti Alleanza nazionale ma non è soltanto la mozione di sfiducia individuale eh la ragione strutturale
Dell'incapacità di risolvere questi problemi se non ci si preoccupa prima a monte del fatto che un ministro dell'agricoltura oggi o a delle sole competenze di coordinamento Ilva a Brussel
A risolvere i problemi
E non anche a Roma ad amministrare attraverso le direzioni generali compiti che sono propri delle regioni perché altrimenti si crea un'impasse e nell'impasto
Noi siamo il vaso di coccio il vaso di ferro è il Paese forte dell'Unione europea è la Commissione dell'Unione Europea che ci applica immediatamente le sanzioni e quando c'è l'applicate come è la regola noi ce le teniamo
Perché adesso è difficilissimo far tornare indietro l'Unione europea rispetto a a una misura che ha già
Adottare
Allora questo per dire
Che
Un vero una vera applicazione del principio della sussidiarietà vuole
Che il livello di
Radicamento delle competenze parta dal basso parta dall'alto
Non può essere lo Stato centrale
A dire lui centralistica mente che cosa spetta al Comune che cosa spetta alla Regione che cosa spetta alla Provincia perché questo contrasta con il principio sano per cui se gli enti locali
Hanno amministratori eletti dal popolo si assumano le responsabilità di dire loro
Quali sono i compiti e di servizi che ritengono di poter rendere al cittadino e quali sono quelli che invece ritengano di affidare all'ente con competenza superiore
In altri termini
Quello che
Stiamo cercando di realizzare perché questo provvedimento che sta in lavorazione in Parlamento è ispirato al principio della sussidiarietà manca ancora un passo da fare occorre fare il basso della responsabilizzazione degli amministratori degli enti locali
Io credo che
Soltanto con una forte responsabilizzazione tra l'altro di amministratori eletti dal popolo noi riusciremo ad applicare questo principio di sussidiarietà in modo non diciamo non soltanto in modo non coercitivo ma in modo che non sia solamente una ulteriore alimento alla confusione perché se noi creiamo una conflittualità certamente creiamo confusione
C'è un altro aspetto del principio di sussidiarietà io sono fortemente convinto che uno Stato più efficiente oggi sia uno Stato più leggero
Qui
Toccando sia pure marginalmente quello che è il tema principale del mio discorso dico che
Se guardiamo ad esempio all'esperienza inglese l'esperienza inglese
Sì nuove secondo quel principio che anche a livello anche a livello OCSE è ormai uno dei capisaldi della prospettiva di riforma delle dei sistemi pubblici il ritiro dello Stato dalla gestione dell'economia rolling Becky States lo Stato si tira indietro
E allora nel trasferire dal centro alla periferia verifichiamo che cosa può essere tolto dalla mano pubblica e trasferito alla mano private
Perché in quel modo noi potremmo vere prestazioni che hanno la valenza di un servizio e un servizio ha davanti a sé un cliente utente non ha più davanti a sé un amministrato come quando è la mano pubblica a gestire centralistica mente per di più l'economia
Dicevo il sistema inglese che ha forse per primo
Realizzato una riforma della pubblica amministrazione fondata sul primo sul presente principio
Qual è il rapporto della mano pubblica con l'economia
Lo Stato è il regolatore
Non è il gestore lo Stato è il garante delle regole comuni che valgono per i soggetti pubblici e privati operanti in un regime di competizione
E allora quali sono gli strumenti operativi del sistema inglese ha individuato sono le agenzie
Sono le agenzie
Che non hanno come da voi il nome di Authorities perché perché nel nostro sistema l'Authorities Air regolatrice nel loro sistema è lo Stato il regolatore
Da noi l'esperienza dell'Authority s'è vista ancora come l'eccezione
E allora si creano lei Authorities che regolano questo o quel settore sia l'Energia oggi sia la concorrenza domani sia la radio telediffusione l'altro ieri
Il sistema britannico ha individuato un unico soggetto regolatore che lo Stato una pluralità di soggetti gestori esistono circa novanta agenzia che gestiscono altrettanti settori e servizi
E dopo erano con strumenti di tipo contrattuale che noi stiamo ancora una volta copiando come stiamo copiando il modello delle agenzie
Che si chiamano in Inghilterra che si stanno chiamando in Italia carte dei servizi
Ecco il modello tipico del sistema britannico fondato sullo Stato regolatore
Dei soggetti gestori che operano nel mercato in un regime competitivo con modelli di gestione
Del servizio prodotto a questo punto che si chiamano carte di servizi che solo né più e né meno che delle condizioni generali di contratto
Voi capite che a quel punto la contrattualizzazione del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione implica due enormi salto di salti di qualità che il servizio pubblico è un prodotto ed è un servizio che la gente rende coniglio imperativo categorico della qualità
Del risultato e dell'economicità
Tre e meccanismi che nel nostro sistema sono ancora assolutamente marginali
Voi capite che il nostro sistema ancora fondato sulla logica del controllo puntuale di legittimità sull'atto e sul controllo formalistico della Corte dei Conti dei Coreco di tutti gli organi di controllo puntuale che paralizza l'efficacia dell'atto
Impedisce che l'atto inizia a prestare i suoi affetti
Senza preoccuparsi invece di quello che c'è a valle l'Effetto
Risultato la responsabilità per il mancato conseguimento di quel risultato che la logica sana
Di un meccanismo di efficienza economicità che nella pubblica amministrazione tutti afferma ma pochi hanno il coraggio di far partire
Dico questo perché avendo tentato e avendo introdotto nel nostro ordinamento nell'anno novantacinque
Cinque carte dei servizi che stavano in un protocollo di principi del novantatré che dal novantatré al novantacinque
Malgrado
Insomma tutti ne parlassero nessuno queste carte dei servizi l'aveva messi in piedi io ho provato
Ebbene
Cinque carte dei servizi sono state varate per la sanità per la scuola per l'Energia per le utenze domestiche ebbene la carta dei servizi per la sanità che è una di quelle forze di cui tutti capiamo la assoluta indispensabilità perché in un sistema che vuole diventare un vero sistema duale di competizione tra sanità pubblica sanità privata se non abbiamo le condizioni generali di contratto ogni struttura pubblica e e nella libertà di offrire standard qualitativi di assistenza inferiori senza ricevere nessuna sanzione questa è fuori discussione
Avendo provato
Ho avuto la risposta
Che
Il ventisei per cento delle strutture pubbliche avevano ritenuto di adottare la mia carta di servizi il che vuol dire che il settantaquattro per cento delle strutture
Non avendo nella legge un obbligo giuridico è una sanzione di applicare i dettati dalla Carta dei servizi non le ha adottate in questo provvedimento sono riuscito a infilare un emendamento che prevede una sanzione giuridica in termini di responsabilità per gli amministratori delle pubbliche amministrazioni che in presenza di una carta dei servizi approvata dal ministro per la Funzione pubblica annullato Tino
Ma voi capite che un sistema che è costretto a ricorrere sempre
Al meccanismo della responsabilità e della pressione terroristica consistente nella minaccia di sanzioni è un sistema che non è ancora maturo per quanto riguarda la qualità della prestazione ai cittadini
Pensate che nel sistema delle carte dei servizi inglesi io ho studiato ovviamente quel sistema dovendolo in parte
Ricopiare Stella l'ordinamento italiano per la carta della sanità c'è scritto tra l'altro
Che
La l'auto l'ambulanza deve intervenire entro dodici minuti dalla chiamata
Io ho chiesto ma perché dodici minuti mi è stato risposto da un autorevole signore che nell'agenzia per i servizi sanitari inglese perché caro ministro dire che l'auto l'ambulanza arriva dopo un quarto d'ora ci sarebbe sembrato troppo
Hanno trovato un qualcosa che fosse meno di un quarto d'ora dodici minuti
E nessuno dubita che se l'ambulanza arriva al tredicesimo minuto l'utente viaggia gratis perché l'autostrada Laura la macchina viaggia e viene pagata
Perché arrivata dopo il dodicesimo minuto ma nessuno si stupisce che questo avvenga viene detto come si dicesse la cosa più normale del mondo in altri termini non ci sono contestazioni quella è la regola perché esiste un'agenzia che mette fuori dal mercato la compagnia di ambulanze che si permetta di pretendere il pagamento dopo essere arrivata al quattordicesimo minuto
Questa è la regola di un servizio pubblico allora torniamo al nostro arretrato ordinamento e diciamo
Cerchiamo di introdurre tra i criteri della sussidiarietà parallelamente alla sussidiarietà verticale e cioè il decentramento dal centro alla periferia quella che altri chiamano la sussidiarietà orizzontale
Cerchiamo
Di individuare quali siano i settori che per uno snellimento vero del pubblico
E per la concentrazione delle funzioni pubbliche sui settori che veramente devono rimanere pubblici almeno lì si svolgerà in modo adeguato dando gli altri al privato con la garanzia di una responsabilizzazione forte fondata su modelli contrattuali
Terzo aspetto filone per così dire importante da prendere in considerazione Loggia trattato l'ho già accennato il tema della responsabilità e della responsabilizzazione qui dobbiamo cominciare dall'alto col fare un'affermazione che sta tra i punti cardine della riforma del novantatré la cosiddetto decreto ventinove decreto legislativo ventinove punti di quello conosceranno che
Tra le più inattuate di quella riforma il principio della separazione tra politica e amministrazione
è un'affermazione di principio che vuol dire tre cose
La prima cosa
Che il titolare dell'indirizzo politico e cioè il responsabile politico qualunque livello sia deve limitarsi all'indirizzo
E non interagire con l'attività amministrativa la cui responsabilità è interamente devoluta al dirigente
La seconda cosa è che il dirigente è impegnato
Ad un prodotto risultato da compiere nell'ambito di riferimento che di questo risultato deve rendere conto
A chi ha fornito l'indirizzo e la terza inevitabile conseguenza di questo corollario che quindi capiamo subito perché il sistema non è partito che dalla incapacità conclamata di conseguire quel risultato deriva la rimozione dalle funzioni dirigenziali non può che derivare la rimozione delle funzioni dirigenziali
Allora è chiaro
Che alla responsabilizzazione che è mancata è mancata la parallela responsabilità io dò la responsabilizzazione e cioè gli strumenti
Che non ho votato perché i ministri sono stati finora
Spesso possono ancora talvolta
Un ombrello molto comodo per la dirigenza perché un ministro che firma gli atti dei dirigenti è un ministro che da un lato delegittimare deresponsabilizza la propria dirigenza ma dall'altra è un soggetto istituzionale che ripara la responsabilità di altri
Allora la logica corretta è
Una massima responsabilizzazione e una corrispondente massima responsabilità
Questo come lo si fa
Lo si fa intanto cominciando ad applicare le norme che ci sono delle norme esistono
La normativa in primo luogo che prevede la responsabilità Budget aria dei dirigenti
I dirigenti pubblici non hanno capacità di spesa nelle amministrazioni perché perché con un bilancio rigido ed è uno degli aspetti che più richiedono la modifica
Importante con un bilancio rigido io vincolo capitoli di spesa e poste di bilancio a degli obiettivi
Fissi
E
Predeterminati dalla norma di legge anziché dall'indirizzo politico che hanno operando il responsabile deve dare impedendo quindi all'autonoma iniziativa del dirigente l'assunzione di quelle scelte
Di discrezionalità tecnica per gli addetti ai lavori e cioè di ponderazione tra diverse opzioni per raggiungere il risultato che il presupposto della responsabilità se io non do la possibilità di optare tra scelte diverse in vista di quel risultato per raggiungerlo al meglio io non posso pretendere poi come infatti non si pretende che un dirigente cessi dalle funzioni per incapacità e infatti Francesco salsiccia e di conseguenza questo sistema non ha funzionato
Allora cosa dire su questo cosa dire di questo
Le medicine sono infinite la prima è quella che vi ho detto ripristinare dei livelli di responsabilizzazione
La seconda è curare la formazione del personale dirigenziale
è un'altra sfida che noi dobbiamo assolutamente lanciare e dovremmo cercare anche di vincerla anche qui un flash ad un altro ordinamento l'ordinamento francese
è chiaro che nell'ordinamento francese che è un ordinamento in cui il fulcro dell'amministrazione pubblica e la burocrazia e la dirigenza abbiamo un sistema di reclutamento di formazione e di alta formazione della dirigenza che non a caso è considerato tra i migliori del mondo perché
Perché
Al personale che passa dall'École Nationale al personale che si forma
All'esito di una selezione durissima per entrare e per uscire dalle Jenna corrisponde a un livello di cultura dell'amministrazione
Questo perché perché purtroppo si è fatta prevalere la logica delle promozioni delle progressioni per l'anzianità anziché per il merito
Per
Le clientele politiche anziché per l'alta professionalità dei prescelti e questo vale per i dirigenti generali noi oggi vediamo ed è triste dirlo che un Governo a una a una libertà di sostituzione e di nomina di dirigenti generali prescindendo da una verifica Rigolo rigorosa dei titoli e dell'alta professionalità dei nominandi
Allora è chiaro che poi non ci si può meravigliare segni il sistema burocratico francese
è un sistema in cui il procedimento amministrativo a un tempo medio di quarantacinque giorni e in Italia di centocinquanta giorni
Non dobbiamo meravigliarci del fatto che i funzionari con il grado di dirigenziale del sistema francese siano un terzo di quelli che esistono nel sistema italiano e che siano pagati il triplo perché è fuor di dubbio che ha una maggiore responsabilità e competenza deve corrispondere
Un livello equiparato di alta e di elevata retribuzione
Ma è chiaro
E qui ritorniamo al nostro sistema che quando io da ministro della Funzione pubblica provai
A fare una doppia operazione istituire il primo concorso pubblico per esami per l'accesso alla dirigenza dello Stato
Ebbi una resistenza tale dalle strutture amministrative
Senza cedere per questo che quel concorso che ho istituito io nel aprile novantacinque si sta espletando OC a gennaio del novantasette sarà il primo concorso di accesso diretto alla dirigenza pubblica
Abbiamo fatto un passo avanti importantissimo ma capite bene che i funzionari di grado intermedio alla sola idea di vedersi passare avanti detto brutalmente da un giovane che per merito accede direttamente al grado dirigenziale be insomma gli ostacoli gli hanno inventato io li hanno trovati tutti per convincere l'allora ministro a non fare come fa a non farne niente
E quando poi io chiesi ai dirigenti in servizio nello Stato con una circolare a tutti i ministeri quanti di loro
Volessero partecipare a dei corsi di formazione e riqualificazione ad hoc che io avrei istituito presso la scuola in vista del semestre italiano di presidenza dell'Unione europea su una materia la cui importanza non visto a sottolineare che quella comunitaria
Ebbene mi hanno risposto il nove virgola due per cento dei dirigenti dello Stato
Grazie disse nelle ore di servizio alla Scuola superiore per l'Europa nove virgola due per cento allora voi capite bene che
Di questa dirigenza pubblica noi abbiamo poco da fare perché vi sono i bravi e i bravissimi ma i bravi bravissimi si nascondono dietro i tanti che purtroppo hanno scarsa idea di che cosa sia la pubblica amministrazione del domani io vi parlo con grande franchezza ma queste cose le ho toccate con mano
E allora quando
A questi noi dobbiamo dare una risposta non possiamo che dare una risposta che abbia due criteri guida il merito e la responsabilità questi sono i capisaldi per una riforma della dirigenza pubblica perché altrimenti
Senza una dirigenza pubblica di grande valore la riforma dell'organizzazione amministrativa non la faremo
Poco rapidamente un terzo anzi un quarto aspetto che
Se vogliamo mettere mano anche qui a una seria riforma
Dobbiamo affrontare
è un tema scabrosissima o perché in questi giorni tra i temi che io porterò in aula in Parlamento che sono rimasti risolti in modo negativo a mio avviso al provvedimento predisposto dal ministro Bassanini
Quale sia il livello e il limite alla partecipazione e alla interlocuzione sindacale in materia di organizzazione amministrativa
C'è un articolo nel disegno di legge cosiddetto Bassanini che attribuisce al sindacato il potere di interlocuzione in tutti i provvedimenti che riguardano il riordino della pubblica amministrazione quindi
Per fare un esempio brutale e di immediata comprensione se in ospedale si deve sdoppiare una cattedra di anestesia si deve chiedere il parere al sindacato ora capite bene che questo che è
L'evidente prezzo che viene pagato ad una componente sindacale per il forte sostegno ricevuto
In sede di campagna elettorale stavolta logica
Mercantile a chiederne le cose si potrebbe anche capire noi introduciamo un principio devastanti devastante per due ragioni la prima perché
La privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico che io
Pur sapendo che ci sono perplessità nell'ambito del Polo ritengo che si debba sostenere difendere perché
Un mondo che va verso l'efficienza e la responsabilità a mio avviso deve prevedere moduli privatistici anche nella gestione del rapporto di lavoro
Ma proprio perché
Per così dire andiamo verso la totale privatizzazione del rapporto noi non possiamo pensare che nell'altra aspetto che tocca il mondo della pubblica amministrazione cioè l'organizzazione
Delle pubbliche strutture e in definitiva dei pubblici poteri
Chi è il tutore del lavoratore con riferimento al rapporto possa venire un diritto di interlocuzione e di condizionamento
Proprio per il passo avanti fatto verso la privatizzazione del rapporto io credo dove si debba venire la ferma convinzione
Che quello che riguarda l'organizzazione delle pubbliche funzioni e l'organizzazione nelle strutture rientri e resti nella responsabilità esclusiva di chi l'amministrazione la dirige
Sarebbe come voi certamente capite il dilagare di una nuova e rinnovata forma di consociazione
Da cui all'inizio degli anni Novanta siamo faticosamente abbiamo cominciato faticosamente a uscire perché con il provvedimento del novantatré abbiamo detto chiaramente
Che c'è una riserva
All'interno della quale le organizzazioni hanno potere di interlocuzione con la consultazione con la concertazione e con l'intesa
Ma che vi è un settore escluso ed è il settore che non riguardi l'organizzazione del rapporto di lavoro
Capite bene che l'introduzione di una pressione delle organizzazioni sindacali che in sé io no ragione di contrastare in quanto tali introdurrebbe un motivo di disfunzione nell'organizzazione amministrativa che credo sia un dovere istituzionale e politico contrastare dico un dovere politico intendendo dovere politico come ricerca
Di un assento della pubblica amministrazione che sia migliore per i cittadini del domani non politico ovviamente come impostazione di partito come mia personale convinzione anche da giurista
Ultimissimo tema
Tema
Della cultura della legalità nella pubblica amministrazione è un tema che può essere visto in due
Io come voi sapete ho contrastato in modi anche abbastanza
E tra tanti certe volte forse anche troppo amplificati dalla stampa alcuni fenomeni di corruzione e di legalità dentro la pubblica amministrazione attirandomi parecchie antipatie com'è ovvio
Io non ritengo che questo tema vada affrontata in modo giustizialista cioè criminalizzando
La struttura criminalizzando i lavoratori pubblici criminalizzando coloro che dentro la pubblica amministrazione sono molti operano in modo corretto e legittimo
Io ritengo però che si debba ancora una volta chiamare alle responsabilità individuali coloro che deviano dai principi e dagli obblighi di servizio della legalità nell'amministrazione e da allora quando noi scopriamo come scopriamo
Una larga sacca di illegalità data dal fatto di persone talvolta condannati in via definitiva per reati contro la pubblica amministrazione che continuano
Ad occupare non solo il posto ma anche le funzioni in ragione delle quali sono stati condannati
E io scopro che nel venticinque per cento dei casi nemmeno viene avviato il procedimento disciplinare
Per le ovvie coperture date dal resto della struttura che era probabilmente collusa con la nota regola della perentorietà dei termini per l'inizio del procedimento disciplinare scadono i termini e niente più succede allora
La legalità amministrativa si difende non con una condanna generica che
Volendo condannare tutti non condanna nessuno ma colpendo i singoli casi di illegalità dimostrata ed allora
Quando io sostenevo
Riuscendo oggi faticosamente ad ottenere un provvedimento che è legge dello Stato perché è una norma che entrata in finanziaria
Che prevede la decadenza di coloro vi ricordate la famigerata questione dei falsi invalidi quelli che oltre
A non essere
Invalidi prendono il posto a chi è invalido e disoccupate insomma io ho fatto di questo una piccola battaglia personale che poi non era una battaglia per me assolutamente ebbene oggi esiste un principio di una norma di legge che prevede la decadenza
Ma questo non vuol dire
E noi abbiamo risolto il problema non abbiamo risolto niente perché condannare se non vi sarà la coscienza della legalità dentro le amministrazioni se non si non tramonterà la logica
Della piccola illegalità non l'assunzione del falso invalido la logica della raccomandazione la logica
De il piccolo lavoro fatto più o meno in nero dal dipendente pubblico che sconsideratamente
è diventato legge dello Stato per una norma voluta dal Governo
E purtroppo approvata dal Parlamento oggi noi abbiamo una norma che legittima il doppio lavoro
Dei dipendenti pubblici che un lavoro ce l'hanno già pensate che bel regalo ai giovani disoccupati che non ne hanno neanche uno di lavoro allora
Questa non è cultura della legalità nell'amministrazione io ritengo quindi che questa sia un altro grande aspetto un altro grande filone su cui una riforma della pubblica amministrazione si dovrà fare
E chiudo dicendo pensate che nel nostro ordinamento oggi non solo il ministro per la Funzione pubblica ma nemmeno il presidente del Consiglio
Ha il potere di imporre il ripristino della legalità amministrativa cioè fuori dai casi in cui vi sia la competenza del giudice penale quando per esempio vi sia la violazione di un diritto di un utente di un cittadino quando si resista Rispetto al compimento di un attività
Diciamo INCE in un certo senso discrezionale ma sostanzialmente dovuta una risposta cercando un cittadino quando non vi siano dei termini un
Un'azione disciplinare
Quando ve ne sono le condizioni non esistono poteri di sostituzione non esistono poteri d'imperio stiamo cercando di far nascere una sorta di autorità di agenzia
Che presieda il modo di giustizialista e non persecutorio a tutta questa vicenda dobbiamo aprire in qualche modo un punto di vista un punto di osservazione su questa vicenda che offusca l'immagine dell'amministrazione anche rispetto ai cittadini ed è poi una delle ragioni principali per cui il potere di sostituzione del giudice penale il la la supplenza della magistratura all'amministrazione è stata tanto forte perché è chiaro che chiunque di noi fiacca atto dall'inerzia di un Mario di un dirigente può fare due cose o tenta di corromperlo o lo denunzia al giudice penale ma non ha
Ma il rimedio che invece un ordinamento civile dei regali avere titolo a a quello che lui ha diritto di ottenere ma info ma specifica come dicono i giuristi non per equivalente non ottenendo un risarcimento inutile dopo chissà quando o una condanna a pena Ale che probabilmente non verrà ottenendo il potere nella vita di contenere l'atto amministrativo che ha diritto di avere in quei Terna e oggi questa forse è la sfida più grossa che una riforma della pubblica amministrazione deve realizzare io credo che adesso se voi volete su qualcosa di quello che ho detto io sono a vostra disposizione avrei finito
Rimane
Grazie Stefano io vuol
Ringraziare molto è salutare con particolare gioia e se mi consenti a fine marzo il presidente Franco Frattini che ricordo tanti ma tanti anni fa epoca non sostenne epoche assolutamente non sospette nelle aule di giustizia giovane e valorosi Issime già da allora avvocato dello Stato nei processi
Contro o i terroristi ricordo la strage di Fiumicino le Brigate Rosse e
E già da allora e non lo di non lo dico certamente per piaggeria l'ex avvocato ora presidente Frattini dava però
Va di di grande valore è rappresentata una enorme promessa le attività successive le soddisfazioni che ha avuto sono no direi riscontro a quelle che erano a quelli che erano i presupposti umani e intellettuali del personaggio voglio aggiungere che presente Frattini rappresenta e questo lo dico amaramente per la verità un eccezione
Nel contesto generale della politica perché è veramente raro che la politica premi le persone che effettivamente meritano e che hanno conquistato dei meriti nella società civile
Presidente Frattini rappresenta una di quelle persone non è un politico professionista alcune di quelle persone che sono qua guadagnate i galloni per il loro merito per re il loro lustro nella società civile per il loro valore cultura alle intellettuale professionale e l'auspicio e che l'esempio di Franco Frattini non rimane lunga un esempio isolato non costituiscono eccezione ma costituisca la regola perché la seconda Repubblica soprattutto al di là di tutti gli steccati di tutte le premesse di tutti i presupposti si fonda soltanto se emergono uomini del valore di Franco Frattini se le redini della nazione è la verità che racconta e l'abbiamo detto tante volte se le redini della nazione sono affidate a uomini di questo spessore questo è l'auspicio che io faccio le ripeto non lo dico
Per atto di piaggeria tra l'ha
Altro le premesse c'erano perché io mi dico dopo che i miei due colleghi di studio erano l'uno Stefano ancora in che gli aveva fatto l'esame e mi diceva ma quanto è bravo questo giovane
La convalida inattese Stefano poi e Stephanie orecchio che era stato una tua compagna come disco letti ricorda sempre ti segreto con grande affetto tra la
Il presidente Frattini sarà presente e colgo l'occasione al convegno che ci sarà il cinque il sei febbraio a Palazzo Valdina sulla strada di già della tensione le stragi sul filo rosso e della disinformazione fin d'ora chi non all'invito lo può prendere in segreteria
Io ne approfitto per darcelo formalmente grazie ti ringrazio molto per essere qui ti ringrazio molto soprattutto per quello che il fatto come ministro della Funzione pubblica certamente attirandosi le antipatie dei disonesti e dei lavativi ma questo è certamente un onore dal nostro punto di vista anzi ora nei preso ho appreso cenno poco fa c'è il problema molto serio dell'abuso d'ufficio non so quale sia certo sul punto la la tua specifica posizione un fatto è però certo che se noi andiamo in questo momento a coniugare e lanciano il sasso il Po problema di un abuso d'ufficio che prevede una pena edittale massima di tre anni il che comporterebbe una prescrizione di cinque anni che se interrotta da sette anni e mezzo se parametriamo tutto questo con il cammino della giustizia e soprattutto con la lentezza della giustizia esso tra tutto con una corte dei conti che è stata sostanzialmente delegittimata noi arriviamo se dovesse passare quel testo secondo me della riformulazione dello Buso d'ufficio alla definitiva è sostanziale impunità degli amministratori disonesti quindi io ti chiedo proprio ho sapendo perfettamente di trovare una sponda giusta di combattere anche su questo fronte la battaglia perché non è ammissibile che si faccia un discorso politico esclusivamente per convenienze dita arte o per convenienze e sporadiche per emergenze del momento perché il problema è molto serio io ho parlato con dei magistrati della Corte dei conti che hanno le mani legate e attualmente i gran di processi per abuso d'ufficio non a caso sono sospesi sulla base di una sentenza sulla base di una pronunzia la Corte costituzionale che attende la riformula una del Parlamento se dovesse passare sia ed è la prima volta questo spiace dirlo e lo dico ovviamente a titolo personale guardandomi bene dal coinvolgere un un'istituzione dello Stato come il presidente Frattini in quello che dico lo dico io di quel molto grave che un capo dello Stato abbia
Pubblicamente chiesto l'abrogazione di una norma nel momento in cui quella norma andava a colpire il Presidente del Consiglio voi sapete bene che attualmente Prodi risponde di abuso di ufficio e come Prodi ce ne sono tanti quotidianamente noi come penalisti riceviamo richieste di Rin e al giudizio per amministratori infedeli perché ricordiamoci e non non dico altro che l'abuso d'ufficio in realtà e la corruzione indimostrata oggi io mi sono resoconto che l'abuso d'ufficio viene contestato qua do non sia alla prova provata che l'amministratore ha preso del denaro quindi con questa ma con questo auspicio di una battaglia pene rigo
Ore per la pulizia peronista caro Presidente Frattini io ti ringrazio davvero e ti dico in bocca al lupo per grandi successi
Che non saranno soltanto i grandi successi tuoi ma che saranno soprattutto la garanzia per tutti quanti noi cittadini di avere come referenti persone che ci possono degnamente seriamente al meglio rappresentare grazie grazie
Spiega la scena ringrazio grazie Agostino
Per farla
La Angelo